Hace unos días, la Ministra de Educación porteña, Soledad Acuña, remitió a la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires un informe técnico “que cuantifica el valor correspondiente al pago diario de salarios del personal docente del Mariano Acosta, para transferirles a los adultos responsables el costo laboral que implicó tener cerrada la escuela el lunes 26 de septiembre”, precisaron. Toda vez que dicha inversión se realiza con la contribución de cada vecino de la Ciudad, se solicita se inicien las acciones legales correspondientes contra los adultos que resulten responsables, a los fines de reclamar el daño patrimonial producido”, señaló Acuña en el escrito.[1]
Sobre qué pasará con los jóvenes que toman las escuelas Acuña sostuvo que “van a tener que recuperar cada día de clases que pierden, dejan de tener la posibilidad de participar de otras prácticas educativas, otras series estudiantiles y salidas pedagógicas; pierden todo ese tipo de beneficios; y obviamente, al perder días de clases, pierden oportunidades de aprender e instancias de recuperación”.
La toma de colegios brinda una buena oportunidad para reflexionar sobre el estado de la educación en la Argentina.
- Daño patrimonial
El reclamo de CABA se refiere al costo inmediato involucrado en la ocupación ilegal de cada establecimiento por los jóvenes, que pueden haber significado destrozos y otros hechos de vandalismo (baños con pintadas, por caso) además del pago por las horas cátedra perdidas del personal docente durante la ocupación del edificio, horas que eventualmente será necesario recuperar bajo condiciones normales. Esta pérdida ha sido descripta por Acuña mencionando prácticas educativas postergadas y no aprovechables, no recuperación de ‘salidas pedagógicas’ y otras oportunidades perdidas en términos de ‘oportunidades de aprender e instancias de recuperación’.
- Pérdida de ingresos de los educandos
La educación impartida en las escuelas tiene, para las familias, una tasa de rendimiento (privado) positivo cuya pérdida durante el período de ocupación de las escuelas corresponde considerar. La literatura reconoce dos motivos principales que impulsan a las personas a estudiar. Uno, que tiene un fuerte componente de consumo; otro, un fuerte componente de inversión. El primer motivo es independiente del provecho que pueda extraerse de haber dedicado recursos a esta actividad; en síntesis una persona estudia porque le provoca placer hacerlo, porque aumenta su flujo de utilidad y bienestar, porque le permite mejorar el aprecio por las cosas del mundo; dicho de manera diferente, ese aprecio será diferente y más reconfortante de lo que podría ser si no se hubiese adquirido educación. En este sentido, la educación comparte con otros bienes del mercado, un valor de uso. Según el componente de inversión, se estudia porque eso aumenta el flujo de ingresos en el futuro. O sea, si la educación impacta positivamente sobre los ingresos monetarios de la gente, puede que a los gobiernos les resulte conveniente realizar este tipo de inversión, aunque más no sea con el sólo propósito de redistribuir ingresos, o bien, generar movilidad social.[2]
El vínculo entre educación y salarios, con sus raíces en escritos de los economistas clásicos, sólo ha surgido recientemente. El estudio de los ingresos en función de la escolaridad dio lugar a varios trabajos empíricos que ponen a prueba hipótesis sobre una gran variedad de cuestiones sociales (por ejemplo, la discriminación racial y étnica, la discriminación por género, la distribución del ingreso y las ‘causas’ de la demanda de educación). Mas la aplicación dominante que explica los ingresos por nivel educativo es la estimación de la tasa de rendimiento de la inversión en educación.
El concepto es muy similar al de cualquier otra inversión. Se trata de un resumen de costos y beneficios de la inversión realizados en diferentes momentos, y se expresa en un rendimiento anual (porcentual), como el que se aplica a las cajas de ahorro o a los bonos del gobierno. El rendimiento de la inversión en educación, basado en la teoría del capital humano, se viene calculando desde fines de los años 50. La teoría del capital humano plantea la idea de que las inversiones en educación aumentan la productividad futura.
Un par de aclaraciones adicionales. La tasa privada de rendimiento de la educación es el aumento de ingresos de un año adicional de educación para un individuo que toma la decisión de tomar un curso (=invertir en educación), mientras que la tasa social de rendimiento de la educación mide el aumento del ingreso nacional resultante del mismo año de educación. La inversión en educación tiene numerosos beneficios. Puede reducir la pobreza, aumentar la igualdad, mejorar la salud, reducir la delincuencia y promover derechos, por nombrar algunos. Un motor crucial que permite estos beneficios es el vínculo entre educación y remuneración.
Estimación empírica. G. Psacharopoulos y H. A. Patrinos (GP & HAP), en una reseña reciente,[3] identificaron que la tasa de rendimiento anual de la actividad ‘educación’ (el salario por hora) aumenta en casi 9 % por cada año de educación acumulado por los trabajadores (ver cuadro adjunto). Hubo tasas más elevadas en Latinoamérica que en los países del Sudeste de Asia y Pacífico, los más adelantados y los europeos. A modo de resumen cabe decir que el rendimiento privado medio mundial de un año de escolarización resultó de casi 9% anual. Los rendimientos sociales de la escolarización siguen siendo elevados. Las mujeres siguen experimentando un mayor rendimiento medio de la escolarización, lo que demuestra que la educación de las niñas sigue siendo una prioridad desde el punto de vista crematístico, aun dejando de lado cuestiones de equidad de género.
Entre las conclusiones del estudio de GP & HAP, cabe mencionar: En cuanto a la eficiencia en el uso de los recursos, destinarlos al capital humano es una buena inversión. Por ejemplo, en Estados Unidos el rendimiento medio a largo plazo de 1966 a 2015 de acciones y bonos es del 2,4% frente a un rendimiento privado global del 10,5% de la inversión en educación en la base de datos de educación del estudio.
Una segunda conclusión es: A la hora de asignar un presupuesto de educación entre los distintos niveles de escolarización, debe darse prioridad a los niveles inferiores de enseñanza en los países que aún no han logrado la enseñanza primaria universal. También: En los países en los que existen disparidades entre la matriculación de hombres y mujeres, debe darse prioridad a la educación de las niñas.
En cuanto a la educación superior, la magnitud de los rendimientos privados de la educación y la diferencia entre tasas privadas y sociales exigen la recuperación selectiva de costos.
- La organización de la educación
En la Argentina, la sociedad ha optado por un sistema educativo en cabeza del Estado. Frecuentemente se ha justificado la gestión estatal basándose en el argumento de ‘fracaso del mercado’. Por ejemplo, las componentes públicas de la educación fueron hechas valer para la socialización, y la existencia de racionamiento en el mercado de capitales fue argumentada en apoyo al subsidio a los estudios universitarios. Pero por su lado, los mercados políticos también tienen sus propios sesgos. Por consiguiente, ni los mercados, ni los sistemas políticos democráticos, aún en condiciones ideales, dan lugar a los niveles de educación óptimos, excepto bajo condiciones restrictivas. La selección del régimen de producción y financiamiento de la educación es una elección entre sistemas que presentan distorsiones.[4] Concentraré aquí el análisis en la enseñanza superior.
En la Argentina el subsidio a la educación superior es ‘en especie’. En lugar de ofrecer al alumno una suma de dinero bajo la condición de que ésta sólo puede ser gastada en el instituto que él elija (como una beca), u ofrecerle el reintegro del monto erogado en cualquier instituto elegido (o una fracción de dicho monto), el alumno accede a una entidad pública (escuela o universidad que le brinda un servicio limitado). Si el alumno desea obtener más o mejor educación, debe incurrir en costos adicionales en los cuales no incurriría de haberse optado por la primera modalidad de subsidio. En todos los casos, el subsidio en especie tiende a aumentar el número de alumnos universitarios, pero puede reducir el gasto educativo por alumno y dar lugar al efecto perverso de reducir el gasto total en educación.
Por su inserción en la administración pública, la universidad estatal es una unidad de producción regulada. Algunas universidades estatales desarrollan actualmente políticas de admisión pasivas (del tipo ‘ingreso irrestricto’), a pesar de que la optimización de sus recursos escasos requeriría políticas activas (test de aptitudes, exámenes de ingreso, etc.) que deberían tender a maximizar el número esperado de graduados en cada carrera. Estas políticas han involucrado dos costos importantes: el aumento en la tasa de prolongación y/o abandono de los estudios, que ha elevado notoriamente el costo por graduado, y la creación de un estado de congestión en ciertas casas de estudio. Este estado impone un costo privado al estudiante intramarginal que se refleja ya en la reducción de la calidad de la enseñanza (tamaño medio creciente de los cursos), ya en un menor nivel de ingresos esperados como graduado en el mercado laboral (ya que las empresas descuentan del salario el costo de formación complementaria de la enseñanza recibida en la universidad). La disposición de los alumnos a pagar para evitar la congestión es otra forma de ver la introducción de un sistema de precios.
Trabajos de FIEL han cuantificado la baja productividad de las universidades públicas con respecto a las privadas.[5] Este diferencial de productividad de los recursos no sorprende cuando se coteja con los resultados de la inversión en otras áreas de gobierno. Mal uso de recursos, en lugar de insuficiencia de recursos, parece ser el diagnóstico común en el sector público argentino, y éste es el argumento clave de reforma del Estado.
Frente al crecimiento de la productividad de la industria y la agricultura (aún en períodos de elevada inflación), el sector educativo experimenta un considerableretraso. La solución requerirá nuevas inversiones, optimización de escala, innovación en métodos educativos y reformas institucionales. Si la universidad no hace frente a este desafío, el retraso de crecimiento de su productividad vis a vis el resto de la economía tiene la consecuencia inevitable de un creciente costo de oportunidad de la educación universitaria. De no contribuir con su parte al aumento de la productividad de la economía, la universidad será un factor de retraso de la tasa de crecimiento y de pérdida de competitividad de la Argentina en el mundo.
La universidad estatal constituye un caso de empresa cooperativa, con autonomía formal pero altamente regulada, regida por un complicado proceso interno de negociación, y financiada a fondo perdido por el contribuyente general. Ni suficientemente autónoma para crecer por sí misma, ni lo bastante regulada como para que los organismos centrales puedan influir sobre su actividad, la socialización de la educación universitaria argentina ha creado un híbrido que no satisface ni al contribuyente, ni a los beneficiarios directos de su existencia, los alumnos y los mercados laborales.
¿Debe ser subsidiada la educación universitaria? El subsidio al alumno universitario (pero no a la universidad) puede ser justificado en la medida que la formación universitaria contribuye al diferencial de productividad de la oferta de trabajo y ésta al diferencial de remuneraciones percibidas, y la comunidad persigue objetivos redistributivos.
Una de las premisas básicas del esquema organizativo que he propuesto es sacar a la educación superior de la esfera del mercado político. Solamente permanecerá dentro del campo de las finanzas públicas la definición del monto total del subsidio educativo universitario, como deducción parcial del costo educativo, y del esquema tributario que lo autofinanciará. Otra premisa consiste en dar lugar a una completa desregulación financiera, presupuestaria y administrativa de las universidades, tratando en un pie de igualdad a universidades públicas y privadas y con una política completamente neutral entre universidades existentes y a crearse. Esta desregulación debería alcanzar especialmente al mercado de trabajo. Los salarios docentes y del personal no docente deberán negociarse por universidad. El mismo mercado laboral introducirá diferenciación de salarios entre universidades y dentro de una misma universidad (por carrera, horario, según el grado de escasez de determinados docentes, etc.). Obviamente, no estoy formulando una predicción – expongo más bien un desiderátum del análisis económico, teniendo en cuenta cómo ya están formulándose las políticas educativas en el mundo altamente competitivo que debemos enfrentar.
¿Qué rol desempeñarán en el sistema las actuales universidades estatales? Deberán competir y, por consiguiente, nada asegura su continuidad en el futuro al ser desplazadas por otros institutos, públicos o privados, que brinden una enseñanza de mejor calidad, o a un menor costo. Creemos que alumnos, docentes, empresas y contribuyentes tienen mucho que ganar, con algún riesgo, y poco que perder, con bajo riesgo, poniendo fin a la socialización de la educación superior en Argentina.
*Ex Investigador Visitante de FIEL. Profesor de la UBA. Las opiniones vertidas no necesariamente representan la opinión de FIEL ni de sus empresas Patrocinantes.
Enrique A. Bour
[1] La Nación, 28. 9.2022.
[2] Retornos laborales a la educación en la Argentina. Evolución y estructura actual, Jorge A. Paz, UCEMA, Documento de Trabajo, agosto 2007.
[3] Returns to Investment in Education -A Decennial Review of the Global Literature, by George Psacharopoulos & Harry Antony Patrinos, Policy Research Working Paper, 2018. Este documento obra como un resumen de la situación en economía de la educación en 139 países desde 1950 hasta 2014.
[4] Reúno aquí algunas observaciones incluidas en otros documentos (Descentralización de la Educación Superior, Elementos de un Programa de Reforma, Foro sobre Organización y Financiamiento de la Educación en Argentina, Buenos Aires, septiembre 1992; Tratado de Microeconomía, Capítulo XXX. Economía de la educación y de la salud, Facultad de Ciencias Económicas y de Derecho y Ciencias Sociales – Universidad de Buenos Aires, 2008).
[5] FIEL, Inversión en Educación Universitaria en Argentina, febrero 1988. En el lapso 1976-1986, el costo por egresado de las universidades privadas varió en el rango de 4500 a 9000 australes de 1986, mientras que en las públicas el costo varió entre 9300 y 227000 australes de 1986.