Esta nota analiza brevemente dos de los programas de subsidios característicos de la etapa post-pandémica en la Argentina: la Cuenta DNI del Banco Provincia de Buenos Aires y el Plan PreViaje del gobierno nacional. El primero está en pleno auge, mientras que el segundo está en franca contracción. Ambos lucen orientados (aunque no se limitan) a la clase media e ilustran el desarrollo de una nueva cultura de consumo subsidiado, promovida por la actual administración del país y de la PBA, bajo la cual los subsidios fiscales son favores o regalos otorgados a los consumidores alcanzados (como si no debieran ser financiados por medio de una mayor emisión monetaria) y los descuentos fueran financiados sin perjudicar directamente a los consumidores que (por distintos motivos) no utilizan tales instrumentos. Se nota finalmente que el desmantelamiento de estos programas al normalizarse la política económica y eliminarse tal tipo de subsidios fiscales, focalizando el rol y eventual asistencia directa del Estado en la recuperación de los niveles de ingreso real de la población, seguramente será muy resistida por buena parte de la población ya familiarizada con los beneficios compensatorios vigentes, que, por otro lado, no logra visualizar la importancia de los efectos colaterales negativos provocados.
Introducción
Desde el año 2020, en el contexto de la pandemia por Covid-19, distintos países –incluida la Argentina– introdujeron diversos subsidios para compensar salarios y otros ingresos perdidos por las restricciones impuestas a la movilidad de las personas. Una vez superada la pandemia, tales subsidios fueron en general discontinuados o fuertemente acotados. Por ejemplo, en la Argentina, en 2020, se introdujo el Ingreso Familiar de Emergencia –IFE– que fue recibido inicialmente por 9 millones de personas y tuvo un alcance más limitado hasta fines de 2022.
Pero en todo caso, igualmente subsisten y emergen varios subsidios post-pandemia, de distinta naturaleza. Reiteradamente se ha analizado el cuasi-congelamiento de las tarifas de los servicios públicos, por medio de subsidios fiscales y de la confiscación de cuasi-rentas de los prestadores privados (los ingresos que deben remunerar sus inversiones) que son transferidas a los usuarios finales (hasta que ello se torna insostenible y aparecen los inevitables “tarifazos”), pero existen muchos más. Los anuncios económicos realizados el 27 de agosto por el Ministro de Economía de la Nación –además candidato presidencial de Unión por La Patria (ex-Frente de Todos) de cara a las elecciones del 22 de octubre– incluyen, dentro del Programa de Fortalecimiento del Ingreso de las Familias Argentinas, nuevos créditos fuertemente subsidiados (de hasta $ 4 millones con una tasa igual a la mitad de la tasa de mercado y 3 meses de gracia para su devolución en hasta 4 años para los monotributistas), entre otras medidas tendientes a compensar los efectos de la devaluación del 22% sin programa que el propio gobierno decidió el día posterior a las PASO.
En esta nota me detengo en dos ejemplos salientes de la proliferación de subsidios verificada post-pandemia en la Argentina: el Programa Cuenta DNI aplicado en la Provincia de Buenos Aires (PBA) para fomentar la inclusión financiera y el consumo en general, y el Plan PreViaje del Gobierno Nacional para fomentar el turismo doméstico en todo el país.
Cuenta DNI
Cuenta DNI es la billetera digital del Banco Provincia de Buenos Aires, iniciada en julio de 2021 con financiamiento del Gobierno Provincial (realizando un aporte inicial de $ 1.000 millones; ver https://www.bancoprovincia.com.ar/Noticias/Prensa/banco-provincia-y-el-gobierno-bonaerense-lanzan-descuentos-especiales-con-cuenta-dni-694). Ofrece una caja de ahorro (con tarjeta de débito) de ágil apertura (sólo se necesita presentar una foto del Documento Nacional de Identidad y tener 13 o más años de edad), con acceso y mantenimiento gratuito para clientes y no clientes del Banco Provincia. Al contar con una Cuenta DNI, los usuarios pueden recibir fondos de distintas fuentes, incluso en concepto de honorarios como monotributistas (en cuyo caso la comisión es de sólo 0,6%) y –desde agosto de este año– desde cuentas propias en otras entidades o cuentas digitales.
¿Y cuáles son los beneficios la Cuenta DNI? Al realizar pagos en los comercios adheridos utilizando la Cuenta DNI (especialmente en negocios de cercanía, y en menor medida también en supermercados), se aplican distintos tipos de descuentos (vía reintegros a la cuenta al cabo de 10 días hábiles) que van variando mensualmente. Los descuentos vigentes en agosto de 2023 son los detallados en el Cuadro 1: bonificaciones entre el 30% y el 40% sobre los precios de lista en distintos rubros (y devolución completa para mayores de 60 años y usuarios entre 13 y 17 años de edad), disponibles ciertos días de la semana y con distintos topes de reintegro definidos para cada semana o para todo el mes que, en conjunto –si fueran aprovechados plenamente por un único cliente–, rondan los $ 50.000 mensuales.[1]
¿Y qué relevancia o impacto tiene la Cuenta DNI? Naturalmente, la información oficial debería aportar elementos suficientes para responderlo, pero lamentablemente la misma no está a disposición del público general (al menos no puede ser consultada vía Internet). En todo caso, a partir de distintas notas periodísticas donde se incluyen declaraciones de altos funcionarios provinciales (el Presidente del Banco Provincia, el Ministro de Hacienda y Finanzas e incluso el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires), hay algunos datos que permiten realizar algunas aproximaciones:
- Actualmente hay 7 millones de cuentas DNI en toda la provincia.
- En el mes de junio pasado se aplicaron descuentos por un monto total de $ 7,5 mil millones, equivalentes entonces (en base al tipo de cambio oficial en torno a 260 $/USD) a USD 29 millones, cuya proyección anual alcanzaría así unos USD 350 millones.[2]
- El costo fiscal naturalmente es sustancialmente menor a este descuento total, dado que una parte de dichos descuentos provienen de “aportes genuinos” de los comercios adheridos, otra parte presumiblemente proviene de la aplicación de recursos disponibles del Banco Provincia que podrían aplicarse a un destino alternativo (por ejemplo, remunerar los saldos de las cajas de ahorro de sus clientes para protegerlos de la inflación) y otra parte son fondos públicos aportados por el Ministerio de Hacienda y Finanzas de la Provincia (quien formalmente se identifica como el financista del programa, pero no informa los montos transferidos periódicamente). Sin embargo, no hay elementos que permitan aproximar tales aportes. Suponiendo que el costo fiscal (explícito en las transferencias del gobierno provincial al Banco Provincia para este programa, e implícito en la utilización de recursos propios del Banco) fuera el 50% del monto total de los descuentos, y que la actividad observada en la Cuenta DNI en junio fuera representativa del mes promedio anual, entonces el costo fiscal asociado a este programa de subsidios al consumo rondaría los USD 175 millones anuales.
- Adoptando una mirada prospectiva, y teniendo en cuenta que el aumento en la penetración y utilización de la Cuenta DNI ha sido vertiginoso, los datos de junio 2023 seguramente han sido superados con creces en julio y agosto. Más generalmente respecto de los próximos meses, hasta las elecciones presidenciales al menos, un aprovechamiento creciente de estos beneficios podría derivar en un costo fiscal sustancialmente mayor al aproximado hasta aquí. Por caso, consideremos el siguiente escenario hipotético simplificado para el mes de agosto 2023: que el 30% de los 7 millones de usuarios (cuentas DNI) hayan aprovechado el 30% del tope máximo de descuentos ($ 50.000) y que los aportes del gobierno provincial y/o la aplicación de fondos excedentes del Banco Provincia financiaron el 50% de los beneficios.[3] Pues bien, en ese caso, el costo fiscal (por la aplicación de fondos del Ministerio de Hacienda y Finanzas de manera explícita y/o de fondos del Banco Provincia de forma implícita) habrá sido de $ 15.750 millones (=30% * 7 millones * $ 50.000 * 30% * 50%), equivalentes (al tipo de cambio oficial actual) a USD 43,15 millones, que en caso de anualizarse (suponiendo su repetición a futuro) representarían USD 520 millones. Téngase en cuenta que si bien esto tal vez no haya ocurrido en agosto, podría ocurrir en septiembre o en octubre, y a partir de entonces, salvo que se decida revertir o acotar fuertemente los descuentos ofrecidos en este programa provincial de subsidios al consumo.
Surgen, igualmente, otras preguntas y cuestionamientos importantes. ¿Se trata de un beneficio real para los usuarios de la Cuenta DNI? ¿Es neutro para quienes no utilizan dicho medio de pago? Resulta obvio notar que el uso de la Cuenta DNI como medio de pago permite un ahorro relativo en una comparación con los precios pagados por quienes no lo utilizan, pero la respuesta más profunda debe considerar si el conjunto de consumidores (con y sin Cuenta DNI) paga menos por la totalidad de las compras realizadas, teniendo en cuenta que los aportes de los comercios adheridos son sin dudas financiados a través de la aplicación de mayores precios de lista, dado que ello no afecta negativamente sus ventas al discriminar precios entre clientes con distintas voluntades o capacidades de pago (o diferencias en otras aptitudes y actitudes respecto de la obtención de una cuenta virtual, planificación de compras dentro de la semana, etc.), bajando los precios para los clientes “más elásticos” –con Cuenta DNI– y subiéndolos para el resto.
Así, dando por descontado (a partir de la lógica fundamental que aplica cualquier comerciante, escogiendo sus precios de forma tal que le permita maximizar su margen de ventas) que los precios de lista (sin descuentos) son mayores cuando una parte sustancial de los clientes accede a los descuentos disponibles con el uso de la Cuenta DNI, ésta luce como un vehículo para viabilizar la discriminación de precios entre clientes, sin que resulte claro que el gasto del conjunto de consumidores –con y sin Cuenta DNI– sea menor por la existencia de la Cuenta DNI. Peor aún, aunque dicho gasto conjunto sí fuera menor, tampoco sería claro y obvio que el ahorro emergente fuera mayor al monto de subsidios (fiscal y financiero –con una aplicación alternativa desechada) aplicado para completar el financiamiento del programa, y como los subsidios son en definitiva pagados por la sociedad y los consumidores en su totalidad (vía impuestos en el caso de los subsidios fiscales, y vía pérdida de rendimiento en las cuentas bancarias dentro del Banco Provincia cuando éste aplica fondos a este programa), el efecto neto bien puede ser sustancialmente negativo para éstos. Por último, el impacto distributivo de la Cuenta DNI es cuanto menos dudoso, ya que presumiblemente gran parte o incluso la totalidad de las personas en situación de pobreza extrema e indigencia no cuentan con los medios para aprovecharlo.
El Plan PreViaje
Este es un programa de preventa turística introducido por el gobierno nacional a fines del año 2020, por medio del cual se reintegra el 50% (70% en el caso de los afiliados al PAMI) del valor del viaje a cualquier destino dentro de la Argentina en forma de crédito para distintos usos, mediante una tarjeta pre-pagada del Banco Nación Argentina (BNA). Los gastos reembolsables deben ser realizados a prestadores que adhieren al programa, y no se aceptan compras en efectivo, debiendo conservarse los comprobantes de acreditación del pago.
Para aprovechar estos descuentos promocionales a través de las compras anticipadas se requiere anotación previa en el sitio web oficial (www.previaje.gob.ar). Los reintegros tienen límites: las compras anticipadas en agencias de viaje, alojamiento y transporte -aéreo y terrestre- generan hasta $ 70.000 de beneficio, mientras que otros rubros –como alquiler de automóviles, museos, etc.– tienen reintegros de hasta $ 5.000.
¿Qué impacto tiene este programa? Sin dudas, representó un fuerte impulso al turismo a fines del año 2020 y en 2021, que alivió el fortísimo impacto que sufrió el sector durante la primera fase de la pandemia cuando regían las mayores restricciones a la movilidad. Por otro lado, al igual que se discutió en el caso de la Cuenta DNI, también es lógico concluir que el mismo tuvo cierto impacto positivo sobre los precios de lista que los prestadores de distintos servicios turísticos decidieron aplicar, de modo que por medio de este plan se llevó a cabo cierta redistribución de ingresos entre distintos turistas según el diferente grado de planificación anticipada de sus viajes y su distintas aptitudes y/o actitudes respecto de la búsqueda de descuentos. En la medida en que la población de muy bajos recursos económicos no se toma vacaciones o no cuenta con los recursos humanos y/o suficiente tiempo de planificación de sus viajes, el Plan PreViaje tiene además un carácter global regresivo (al menos más regresivo que la Cuenta DNI).
Finalmente, en lo que se refiere al costo fiscal asociado a este programa, el Cuadro 2 presenta las cifras del período 2021–julio 2023. Como se observa allí, se trata de un programa cuyo alcance está en franca contracción: los recursos fiscales aplicados al mismo cayeron desde USD 318 millones en 2021, a USD 188 millones en 2022 y presumiblemente estarán debajo de los USD 100 millones en 2023, mientras que en términos de su participación en el PBI nunca llegó a ser muy importante (0,07% en 2021).
Comentarios finales
No hace falta ser economista para reconocer una transacción seguramente desventajosa para los consumidores detrás de los subsidios indiscriminados que supuestamente los benefician. El periodista Luciano Román, por ejemplo, lo resaltó lúcidamente en una nota reciente, donde escribe: “Los sábados, en la provincia de Buenos Aires, el Estado te cubre el 35% de la compra en la carnicería o la pescadería. Si tenés entre 13 y 17 años, la Provincia te carga mil pesos “de arriba” en el celular o en la tarjeta SUBE. Si sos afiliado al IOMA, te entrega gratis medicamentos en la farmacia. Si estás por terminar la secundaria, te paga el viaje de egresados, y si te gustan la ópera o el ballet, no te cobra entrada para ir al Teatro Argentino. La provincia se ha convertido en una especie de piñata que regala cosas en forma indiscriminada. Pero tal vez sea necesario preguntarse: ¿realmente todo esto es gratis? ¿Es cierto que no lo pagamos? ¿Cuál es el costo invisible de este “plan platita” multirrubro?”, y concluye que “Desmontar la cultura del subsidio no es algo que se pueda hacer de un día para el otro, ni tampoco a los empujones. Se trata de un desafío complejo, porque implica corregir distorsiones muy profundas. Pero el debate y las preguntas tal vez sean el primer paso: ¿cuánto nos cuesta el “plan platita” del Estado? ¿Realmente es gratis lo que no pagamos? Las respuestas tal vez dejen al desnudo la trampa del populismo.”[4]
En los casos considerados en esta nota, la Cuenta DNI está en auge y tiene un crecimiento potencial enorme, mientras que el plan PreViaje tiene una relevancia decreciente y en este momento mucho menos relevante. Ambos lucen como subsidios orientados a la clase media (si los reclaman adhiriendo a estos programas, obviamente), más allá de las filtraciones que sin dudas existen en ambas direcciones.
En todo caso, la observación común para estos y otros planes oficiales que desde la salida de la pandemia pretenden introducir distintos tipos de subsidios y se presentan a la opinión pública como una solución a otros déficits estructurales (que afectan el ingreso real de la población) es que por su intermedio se ha fomentado la “cultura” de los programas de subsidios y promoción de distintos consumos, financiados con recursos fiscales inexistentes, que provocan una mayor inflación por dos vías: primero, por la emisión monetaria del gobierno nacional para su financiamiento (con transferencias discrecionales a PBA mediante, en el caso de la Cuenta DNI), y segundo, por los mayores precios de lista (sin descuentos) que los propios descuentos promueven.
En efecto, una de las consecuencias salientes de estos programas es que alimentan la discriminación de precios entre distintos clientes finales, porque los “costos de transacción” para el acceso y aprovechamiento de los beneficios –entre ellos, la inscripción en el programa, la información sobre su aplicación, los mayores tiempos de espera en comercios abarrotados, etc.– son mejor tolerados por algunos (familias de ingresos medios y medios-bajos en general, pero también muchas familias de bajos y altos ingresos que por distintos motivos están predispuestos y capacitados para obtener dicho acceso).
Y entonces, considerando una futura normalización económica donde los precios sean transparentes e iguales para todo tipo de consumidor, con la asistencia del Estado focalizada en asegurar el acceso a bienes y servicios básicos a las familias de muy bajos recursos económicos –es decir, una situación donde la política pública se oriente a promover y complementar la recuperación del poder de compra por medio de la obtención de mayores ingresos reales de los ciudadanos (en especial los de muy bajos recursos económicos) en vez intervenir y fomentar múltiples precios que son insostenibles o generan conductas distorsivas– la relevancia o alcance de estos programas deberá ser sustancialmente menor; al menos deberán sustraerse los subsidios fiscales, dejando que los distintos agentes económicos –incluido el sistema financiero– desarrollen instrumentos de promoción y fidelización del consumo en condiciones competitivas. Y en tal sentido, debe anticiparse que su eventual eliminación desde 2024 deberá enfrentarse con esta nueva cultura de consumo con descuentos a la que se ha acostumbrado buena parte de la población, que no percibe los costos detrás de los beneficios que está recibiendo y que interpretará el retiro o licuación de estos planes como una fuerte reducción de poder adquisitivo de sus ingresos sin ninguna ganancia colateral perceptible.
Santiago Urbiztondo
[1] Es importante notar que los límites de reintegros son por persona y que los menores de edad entre 13 y 17 años pueden tener su propia Cuenta DNI. Así, una familia tipo puede llegar a aprovechar más de $ 150.000 al mes realizando compras con cuatro cuentas individuales.
[2] Los datos de junio de 2023 están reportados en una nota del propio Banco Provincia del 5 de julio (ver https://www.bancoprovincia.com.ar/Noticias/Prensa/kicillof-presento-los-beneficios-de-cuenta-dni-para-julio-y-agosto-1126) donde se señala que “En junio se realizaron 50,5 millones transacciones, de las cuales más de 11,1 millones fueron compras en comercios por más de $47.000 millones. Además, el 57% de esas compras fueron alcanzadas por alguna promoción, generando un ahorro de $7.447 millones en beneficio de los y las bonaerenses.” Presumiblemente entonces, el monto total de los descuentos aplicados en junio 2023 fue de $ 7.447 millones, y cada operación de compra alcanzada por alguna promoción recibió en promedio un descuento de $ 1.177 (= 7.447 /(11,1*57%)).
Por otra parte, los datos de julio que se reportan en una nota del 8 de agosto 2023 (en la cual el Banco Provincia señala que “en julio de 2023 se realizaron más de 53 millones de transacciones de las cuales 6.4 millones fueron consumos con algún tipo de descuento, por casi 31 mil millones de pesos” –ver https://www.bancoprovincia.com.ar/Noticias/MasNoticias/cuenta-dni-alcanzo-7-millones-de-personas-usuarias-1150) no permiten cuantificar la magnitud de los descuentos recibidos por los clientes. Nótese que aunque no está claro allí si los $ 31.000 referidos fue el monto de las 6,4 millones de transacciones con algún tipo de descuento o si fue el monto total de los descuentos aplicados en tales transacciones, sólo la primera interpretación es consistente con la información de junio (bajo la segunda interpretación, el descuento promedio en cada transacción hubiera sido de $ 4.844, superando holgadamente los topes semanales que regían en el mes de julio; mientras que bajo la primera interpretación se trataría de un aumento nominal razonable en el monto de las transacciones donde hubo descuentos desde junio –cuando las compras en comercios sumaron $ 47.000 millones, pero sólo el 57% -esto es, $ 26.800 millones- tuvieron algún tipo de descuento).
[3] Naturalmente, estos supuestos referidos al cliente promedio esconden una enorme diversidad de situaciones individuales. Por ejemplo, en la ciudad de La Plata es cada vez más frecuente que las familias utilicen más de una Cuenta DNI para registrar las compras (de forma presencial o remota) en los negocios de cercanía en los días de la semana cuando se aplican los descuentos, retirando la mercadería pre-pagada otro día de la semana, aumentando la utilización de las Cuentas DNI de todos los miembros de la familia.
[4] Ver Luciano Román: “El “plan platita” en la provincia y la trampa de “los regalos””, Diario La Nación, 12-7-2023, https://www.lanacion.com.ar/opinion/el-plan-platita-en-la-provincia-y-la-trampa-de-los-regalos-nid12072023/.