La Argentina enfrenta una grave crisis económica con un sector externo que no podrá asistirla. A la vez, el resultado de su intento de retomar un rol de liderazgo regional ha sido muy limitado. En contraste, Brasil busca reconstruir su condición de líder regional y mundial bajo la presidencia de Lula da Silva. Ese país parte de una posición económica consolidada, aunque de bajo crecimiento. Las acciones brasileñas tendrán consecuencias sobre nuestro país que deberá buscar como capitalizarlas.
Durante el primer semestre de 2023, la Argentina se encuentra ejerciendo la Secretaría Pro-Tempore del MERCOSUR. Los objetivos declarados para ese ejercicio son dos: profundizar el diálogo entre los socios y fortalecer el proceso de integración regional, en el marco de nuevos desafíos regionales y globales. Esos objetivos contrastan con la situación registrada entre los socios del MERCOSUR en los últimos tres años, caracterizada por iniciativas unilaterales tanto económicas como políticas que han llevado a la discusión sobre la modalidad y aún sobre la propia continuidad del Acuerdo. A la vez, el gobierno local ha intentado avances en su inserción política internacional exhibiendo múltiples posicionamientos. Apela a sus socios tradicionales (Estados Unidos y la Unión Europea) y a China por sus urgencias macroeconómicas y ha buscado un mayor liderazgo en América Latina a través de la presidencia Pro Tempore de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños en 2022 (CELAC).
En un camino paralelo al anterior, la Argentina transita una crisis económica muy grave en la que el sector externo juega un rol clave debido al agotamiento de las reservas de divisas en el Banco Central. En un marco de muy alta inflación y reducción de la oferta exportable, debido a la sequía que afectó a los principales productos de la agroindustria, la política económica sigue aplicando medidas de cortísimo plazo para transitar el camino hasta las elecciones presidenciales. Con los mercados financieros externos cerrados para el país, las autoridades buscaron un nuevo adelanto de exportaciones implementando un dólar-soja 3. La incertidumbre cambiaria creciente, la espera que impone la renegociación con el Fondo Monetario Internacional y la escasez de mercadería han limitado el resultado de esta reedición del dólar-soja. En los hechos, la economía opera con tipos de cambio comerciales múltiples por sector o actividad y con un flujo de dólares “financieros” de cotización más alta, negociado por la vía de compra-venta de bonos (dólar MEP y CCL). La brecha cambiaria entre las cotizaciones oficiales, en torno al 100% a fines de abril, es un reflejo de las expectativas negativas sobre el programa económico.
A primera vista, estos dos temas, el de mediano plazo, referido a la evolución de nuestra estrategia externa con centro en el MERCOSUR, y el de corto plazo, con sus urgencias macroeconómicas, parecerían estar desvinculados entre sí. Sin embargo, una mirada más atenta permite observar nexos entre ambos temas que podrían ser de interés en el diseño de soluciones o, por el contrario, adicionar problemas a nuestra situación, según se vayan desenvolviendo las acciones de los protagonistas y los hechos en el complejo contexto mundial.
En el caso del “instrumento MERCOSUR” de política exterior, su reactivación podría mejorar significativamente el balance comercial de la Argentina. Repasando brevemente su desempeño económico, cabe destacar la pérdida de importancia que este acuerdo de unión aduanera ha tenido para la integración entre los socios. Así, en las últimas dos décadas el comercio intra-acuerdo se ha ido reduciendo hasta representar tan sólo el 11% del comercio total de los países miembros con el mundo (ver Gráfico 1). En otros acuerdos como el UMSCA de América del Norte, la Unión Europea o en el comercio regional de cadenas de valor del Este Asiático, ese indicador oscila entre el 25% y el 50%.
Dos aspectos principales explican este hecho. El primero se refiere al desarrollo de China como proveedor principal de productos industriales al mundo y, en particular, a América Latina. El segundo se vincula con la intensificación del desarrollo exportador agroindustrial de los países del MERCOSUR (especialmente Brasil), que fomentó las exportaciones de los socios hacia el resto del mundo.
Gráfico 1
La importancia de China como proveedor se observa en su condición de primer socio comercial del Brasil y segundo socio comercial de la Argentina en los últimos años. Así, el bloque sólo abastece y recibe entre el 6 y 7% de los flujos de comercio brasileños. En el caso de la Argentina, casi un cuarto del abastecimiento externo aún proviene del MERCOSUR, particularmente del Brasil. Pero los países socios representan hoy sólo el 17,6% de sus mercados de exportación. La importancia de China como cliente y proveedor del Uruguay también fue en crecimiento y determinó que este país buscara activamente un acuerdo comercial preferencial con China. Sus negociaciones han sido motivo de desencuentros al más alto nivel dentro del MERCOSUR, dado que cualquier arreglo preferencial con terceros países debería realizarse conjuntamente para no vulnerar el funcionamiento de la unión aduanera. En el caso de Paraguay, la economía más pequeña y de menor desarrollo dentro del MERCOSUR, sus exportaciones de energía y su participación en la cadena agroindustrial de Argentina y Brasil, hicieron que este país mantenga la importancia de sus flujos de comercio orientados al interior del Acuerdo (ver Gráfico 2).
Gráfico 2
En contraste con la reducida incidencia de sus socios del MERCOSUR en su comercio externo, Brasil sigue siendo la principal economía del conjunto y, por lo tanto, sus perspectivas económicas son determinantes para el grupo. Según los pronósticos disponibles, la economía brasileña permanecerá estable en 2023 pero su crecimiento será bajo, menor al 1%. En el curso del año, una reducción de la tasa de interés, muy alta en términos reales en la actualidad (la tasa SELIC está en el orden del 13, 75% y la inflación esperada es del 6%), podría impulsar un mayor crecimiento.
Las perspectivas económicas modestas contrastan con la búsqueda del fortalecimiento del liderazgo político brasileño frente al resto del mundo luego de la elección del Presidente Lula da Silva. Durante un breve lapso, en la presidencia de Jair Bolsonaro, Brasil abandonó sus lineamientos internacionales históricos para abrazar una doctrina nacionalista alineada con los designios del trumpismo en los Estados Unidos. Con el regreso del Presidente Lula da Silva al gobierno, la mayor economía latinoamericana medida por su Producto Bruto, vuelve a su alto perfil internacional.
En esta nueva incursión brasileña, con todo, parecen presentarse importantes matices con respecto a la política exterior de los gobiernos del Partido de los Trabajadores (PT) en el pasado reciente (2002-2018). Entonces, la política externa estaba orientada a la defensa del multilateralismo, como mecanismo beneficioso para los países en desarrollo, y a la integración política y económica de América Latina, como instrumento para el crecimiento regional. Además, en ese período el mundo pasaba por una etapa de rápida globalización y altos precios de los productos agroindustriales de los que los países del MERCOSUR -y, particularmente, Brasil- son abastecedores netos. También se produjo una de las mayores crisis financieras internacionales, que no afectó directamente a los países de América Latina, pero replegó a sus mercados tradicionales en América del Norte y Europa para beneficio de la inserción China en nuestra región.
Ahora, en esta nueva ocasión, el Presidente Lula da Silva deberá operar su estrategia en un mundo seriamente fragmentado, en los aspectos políticos, por la invasión de Rusia a Ucrania y, en los aspectos económicos, por el repliegue y cambio en las características de la globalización.
En sus primeros pasos (visita a China y gira europea), el presidente de Brasil se presentó como un posible interlocutor para lograr un acuerdo entre Rusia y Ucrania, como ya lo había hecho China unas semanas antes. El planteo de su propuesta pareció sugerir la desprotección de Ucrania, al pedir por una limitación de la ayuda militar de sus aliados y se interpretó como un sesgo a favor de Rusia. Este hecho limitó su alcance.
La posición brasileña, así como la de China, no es la mejor para ofrecer servicios de mediación en el conflicto. Ambos países pertenecen al grupo de los BRICS, junto con Rusia, India y Sudáfrica (ver Cuadro 1). Este grupo de países es un arreglo intergubernamental que se reúne en cumbres presidenciales anuales desde 2009. Los acercamientos económicos entre ellos se producen por acuerdos específicos bilaterales o trilaterales. Un aspecto destacable de los BRICS es la convivencia entre China e India dentro del grupo, dada su condición histórica de adversarios políticos. Varios países en desarrollo han solicitado su ingreso en los últimos dos años, incluido el nuestro, y la ampliación estará a consideración de los miembros en la cumbre de junio de este año. Recientemente, los BRICS han organizado un banco de desarrollo del grupo al que también la Argentina ha solicitado ingreso. Una de las últimas iniciativas discutidas, introducida por China y Rusia, se refiere al reemplazo del dólar como moneda de cuenta internacional. Su contenido es más político que económico, dadas las dificultades que tienen las monedas alternativas como el renminbi o el euro para competir con el dólar estadounidense como reserva de valor. En el caso particular de Rusia, las perspectivas para su economía, manteniendo el esfuerzo bélico, son de un lento deterioro, a la vez que sus lazos económicos con el resto del mundo se han debilitado y su nueva situación muestra una dependencia creciente de los flujos de comercios (energía y agro) con China.
Cuadro 1
En el ámbito de América Latina, el liderazgo brasileño se expresa en el reflotamiento de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), fundada en 2008 y prácticamente desmantelada por disidencias políticas entre sus socios en 2019. Un primer servicio de esta organización, en la visión brasileña, sería fomentar el acercamiento entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina (CAN). Brasil también reingresó a la CELAC (conformada por 33 países de América Latina) con el mismo objetivo de volver a impulsar la integración regional.
Pero mientras las iniciativas del Brasil han sido en el plano político, no se han iniciado aún negociaciones conducentes en el plano económico dentro de la región. Por el momento, contener la diáspora del MERCOSUR y cerrar el acuerdo birregional con la Unión Europea son los objetivos más claros del gobierno brasileño.
El escenario regional muestra contrastes políticos que podrían limitar los alcances del programa brasileño, pero las perspectivas económicas de la continuidad de un bajo crecimiento regional (1,3% en 2023) podrían dar impulso a un programa de integración económica que retome inversiones en infraestructura, por ejemplo, como pivote de un mayor crecimiento.
Por otra parte, la Cancillería brasileña sostuvo que la gira presidencial en la Unión Europea sirvió para generar avances importantes en el Acuerdo MERCOSUR-Unión Europea, que esperan se pueda cerrar este año. Las mayores diferencias en debate se vinculan al cumplimiento de normas socio-ambientales por parte de los países del MERCOSUR que son exigidas por la Unión Europea. En el trasfondo de este acuerdo sigue incidiendo la posición de Francia y otros países, como Polonia o Bélgica, que responden a los intereses de los productores agropecuarios europeos que se ven amenazados por las importaciones desde el MERCOSUR.
En contraste con esos planes de mediano plazo que se muestran desde Brasil, la Argentina se encuentra entre los países de la región, junto con Venezuela, y ahora también Bolivia, que enfrentan condiciones económicas muy graves como consecuencia de sus propias acciones. En la Argentina, la crisis de alta inflación y los controles de todo tipo fueron cercenando la capacidad competitiva de nuestros productos transables. Al respecto, vale recordar que en 2023 nuestro comercio internacional de mercaderías se contraerá por efecto de la sequía. En el primer trimestre del año, las exportaciones de bienes cayeron un -17,9% con respecto a igual trimestre del año anterior y las importaciones se redujeron en un -4,4 %. El saldo de la balanza comercial fue negativo en US$ – 1.290 millones. En el mercado financiero externo, las dudas sobre nuestra capacidad de repago de deuda sumaron puntos al indicador de riesgo país que, a fines de abril, se encontraba en 2624 puntos (el indicador de Brasil se mantuvo en 259 puntos).
En síntesis, la crítica situación argentina de corto plazo no encontrará puntos de apoyo en el sector externo pero la reactivación del MERCOSUR y el avance de las negociaciones con la Unión Europea podrían generar un mejor panorama para el próximo año. Ambos aspectos dependen de los avances efectivos de Brasil como la mayor economía de la unión aduanera. En contraste, el propio Brasil deberá encontrar un equilibrio entre su posicionamiento dentro de los BRICS y las relaciones con sus socios históricos dentro de los países avanzados, los Estados Unidos y la Unión Europea. A la vez, estos últimos son clave para las renegociaciones argentinas frente a los organismos multilaterales de crédito en el corto y mediano plazo. Como se aprecia, las estrategias externas de la región, incluidas las de la Argentina, enfrentan desafíos importantes y requieren acciones que deberán calibrarse a cada paso.
Marcela Cristini y Guillermo Bermúdez