Siendo que la mayor parte del financiamiento público de la educación no universitaria está en manos de las provincias y las mismas poseen total autonomía para la asignación de recursos a su respectiva cartera educativa, ¿le queda al gobierno central algún margen para direccionar esfuerzos que mejoren los resultados educativos? ¿Se puede hacer algo con el gasto de Nación que ayude a mejorar la asignación del gasto provincial? Para responder a estas preguntas, como primer paso, en esta nota se exploran cuáles son los gastos del Ministerio de Educación que se asignan a la educación obligatoria.
Uno de los grandes valores que tiene la vida en democracia es que permite el intercambio de ideas y, en ese contexto, este último mes hemos presenciado uno que tenía a la educación como centro del debate. Más específicamente acerca del financiamiento educativo, pasar de financiar a la oferta (el sistema actual) a financiar a la demanda, más conocido como vouchers educativos (similar al sistema de Chile, Suecia o Países Bajos, por citar algunos). Si bien la discusión teórica sobre los pros y contras de ambos sistemas es muy rica e interesante, las posibilidades en nuestro país son hoy acotadas, tanto desde lo legal[1] como de sus posibilidades fácticas, ya que supone que el solo hecho de poner las escuelas a competir redundará en mejores resultados educativos, olvidando los niveles de heterogeneidad entre y dentro de las jurisdicciones de los planteles directivos y docentes, de gestión, de infraestructura, de condiciones de ruralidad/urbanidad y de factores socioeconómicos del alumnado.
Dicho esto, en la presente nota la idea es revisar qué financia el Estado Nacional de la educación obligatoria, siendo que, como vimos en notas anteriores, la mayor parte del financiamiento está en manos de las provincias y las mismas poseen total autonomía para la asignación de recursos a su respectiva cartera educativa. Entonces, desde el gobierno central ¿queda algún margen para direccionar esfuerzos que mejoren los resultados educativos?
Como primer paso, repasamos (a costa de ser reiterativa) los números que indican la proporción del gasto entre Nación y provincias a través de los años (Gráfico 1) y repetimos ¿qué se puede hacer con el gasto de Nación (naranja) que ayude a mejorar la asignación del gasto provincial (celeste)?
Gráfico 1: Evolución del Gasto en Educación de Nación, Provincias y CABA (% PBI)
El segundo paso entonces es mirar cómo se compone el gasto de Nación en educación (Gráfico 2). La distribución del gasto confirma lo esperado según la LEN: en el gobierno central, la mayor proporción se dedica al nivel universitario, que subió desde el 0.6% del PBI en 2005 al 1% en 2015, manteniéndose bastante estable entre el 0.9% y el 1% en los siguientes años, hasta que cayó al 0.78% en 2021.
Sin embargo, son los restantes puntos, que van entre el 0.1% y 0.2% del PBI, los que más interesan en esta nota, porque son los aportes dirigidos a la educación básica, al que se suma el ítem otros aportes (sin discriminar); estos dos componentes se volvieron más relevantes en determinados años: en 2011, entre 2015 y 2017, y en 2021. El Gráfico 3 coloca bajo la lupa los dos ítems que van a la función educación – por fuera de lo que se asigna a universidades, ciencia, técnica y cultura – que en 2014/2015 representaron un 0.3% del PBI y 0.22% en 2021. Estas son las cuentas que vamos a abrir, sobre las que el gobierno central tiene poder de decisión y que se relacionan con la educación obligatoria.
Gráfico 2: Gasto en educación del gobierno central abierto (% PBI)
Gráfico 3: Gasto en educación del gobierno central por fuera de la Ed. Superior y Universitaria (% PBI)
A partir de los datos de gasto y su ejecución[2], es posible revisar cuál fue la asignación de los recursos del Estado Nacional en la función de educación (y más específicamente, las del Ministerio de Educación), como se dijo, sacando los que se relacionan a la educación superior y universitaria. El Cuadro 1 muestra la evolución de 2005 a 2022 de algunos ítems particulares, elegidos tanto por su participación en el gasto como por la importancia de las políticas educativas asociadas a dicho gasto.
Cuadro 1: Apertura del Gasto en Educación del G. Central por fuera de la educación superior (% sobre total)
Teniendo en cuenta la participación en el gasto, el Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID), es uno de los aportes más significativos del gobierno central, aunque la proporción sobre el resto se ha reducido con los años: pasó de representar entre el 74% y 78% en 2005/2007 al 35% en los últimos años. En segundo lugar se ubican las erogaciones destinadas a la mejora de la gestión educativa, acciones compensatorias, becas y otras políticas socioeducativas, que en su conjunto, se observan mucho más variables en el tiempo, representaban un 12% en 2005, bajaron al mínimo de 5% en 2007, para subir a 13% o 14% hasta 2011, llegar al 32% en 2015, bajar al 9% en 2017 y volver a subir hasta el 37% en 2022.
Estos dos ítems son los que históricamente concentraron la mayor parte del gasto del gobierno central en educación no universitaria, aunque fueron perdiendo preeminencia al pasar los años, ya que representaban el 90% a inicios de los 2000s y llegaron al 70% en la actualidad. Es interesante ver cómo se han complementado estos dos ítems a lo largo de las últimas dos décadas, mostrando claramente la restricción presupuestaria y cómo se reduce una asignación para acrecentar la otra (ver Gráfico 4). A su vez, a partir de las características de los componentes, la erogación pasa de financiar salarios a financiar más a la demanda educativa, sobre todo a través de las becas a estudiantes, si bien el agregado incluye acciones para el apoyo y fortalecimiento de trayectorias educativas y otras políticas socioeducativas desde la oferta.
Gráfico 4: FONID y Gastos en gestión educativa, acciones compensatorias, becas y otras políticas socioeducativas. Gobierno Central. Porcentaje sobre total de Gastos sin Ed. Superior o Universitaria
Al margen de éstas erogaciones, y sobre todo en los últimos años, donde hubo un margen mayor ¿cuánto se dedicó a otras políticas? El mismo Cuadro 1 muestra que el área de Infraestructura y Equipamiento (que en los últimos años incluye la construcción de jardines para nivel inicial) fue de las que más creció entre 2005 y 2022, pasando del 4% al 12% en 2018/2019, volviendo al 7% en los últimos años. Los planes que incluyeron mejoras de la conectividad digital y la entrega de laptops aparecen en 2017 con una asignación del 5% del gasto, que casi se triplica en los últimos dos años, luego del impulso dado por la pandemia, que dejó en claro la importancia de contar con alternativas tecnológicas que sustituyan la presencialidad por un lado y de contar con una base de infraestructura digital mínima para el proceso de enseñanza aprendizaje, por otro. El Gráfico 5 también expone una de las pocas erogaciones que, si bien con algunos altibajos, se ha mantenido relativamente estable en estos años: la asignación a innovación y desarrollo de la formación tecnológica que está casi en su totalidad dirigido a planes de la educación técnico profesional. Por último, los recursos dirigidos a la calidad educativa (que incluyen a las evaluaciones estandarizadas), así como a la formación docente, suman en conjunto un 4% promedio en estos años (+/- 2%).
Gráfico 5: Inversión del G. Central en Infraestructura, Equipamiento, Conectividad e Innovación tecnológica
Al abrir los datos que componen los principales gastos del gobierno central hacia la educación obligatoria, lo que se observa es una gran dispersión de planes y objetivos, que trae aparejado no solo grandes variaciones en los niveles de las partidas asignadas sino interrupciones y reinicios que dejan entrever la falta de una visión de largo plazo y de la educación como política de Estado. Si bien el monto total del orden del 0.2% a 0.3% del PBI no parece mucho a primera vista, es el equivalente al gasto anual de jurisdicciones como Córdoba, Santa Fe o la CABA, o si lo pensamos en términos de la matrícula estatal, es aproximadamente un 10% del gasto por alumno estatal. Es decir, siendo que como todos sabemos, los recursos económicos son escasos, y dada la autonomía de las provincias, el Estado Nacional debería ser muy preciso con los objetivos educativos que pretende lograr a gran escala para poder orientar las políticas más relevantes en dicha dirección. Tener una idea más clara de los resultados que se logran con las políticas implementadas y si llegan a la población objetivo, a través de mediciones y evaluaciones concretas permitiría justamente direccionar mejor los recursos, mejorando su eficiencia asignativa.
Ivana Templado
[1] Implicaría el debate parlamentario para cambiar la actual Ley Nacional de Educación, que en su artículo 12 especifica que es el Estado (nacional y provincial) el responsable de la planificación, organización, supervisión y financiación del sistema, garantizando el acceso mediante la creación y administración de los establecimientos educativos de gestión estatal.
[2] https://www.presupuestoabierto.gob.ar/sici/datos-abiertos#