En esta nota se vuelven a revisar algunos datos que hacen al gasto en educación, haciendo énfasis en el gasto salarial, que representa el 90% de las erogaciones de los gobiernos provinciales en este rubro.
La cercanía de las elecciones primarias vuelve a colocar en la mesa de discusión algunos de los problemas que más preocupan a los argentinos. Si bien cuando se examinan los resultados de cualquier encuesta de opinión, la educación nunca figura entre las cuestiones de más alta prioridad (la inflación y la inseguridad son las que ostentan el podio), el desarrollo de largo plazo de un país está directamente ligado a ello, por esto, y yendo a contra corriente, en esta nota volveremos a revisar algunos datos que hacen al gasto en educación.
La Ley de Financiamiento Educativo (LFE) primero y la Ley Nacional de Educación (LEN) después, fijan un objetivo concreto para el gasto público dedicado a la educación: 6% del PBI. La primera lo estipula como el objetivo a alcanzar a los cinco años de sancionada la ley, en 2010, y a mantener luego; mientras que la segunda va un paso más adelante y lo estipula como un piso: “no será inferior al 6% del PBI” (art. 9). Esto es, en principio, no habría necesidad de cambiar ninguna ley para dedicarle más recursos a la cartera educativa. Sin embargo, aún con la LEN en plena vigencia, hubo un único año en que se llegó al objetivo: el año 2015. El Gráfico 1 muestra la evolución del gasto público en educación – como % PBI- tanto a nivel nacional como provincial. Este gráfico, a su vez, expone algo fundamental de la ley, y es que dicho 6% se refiere al gasto consolidado nación más provincias.
Gráfico 1. Evolución del Gasto Público en Educación de Nación, Provincias y CABA (% PBI)
Recordemos que la organización, gestión y administración de la educación obligatoria (inicial, primaria y secundaria) y la educación superior no universitaria depende de las veintitrés provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). Si volvemos a mirar el Gráfico 1, se observa que, efectivamente, en 2015 tanto el gasto agregado provincial como el nacional llega a su máximo, 4.5% el primero y 1.6% el segundo. Desde el máximo de 2015, de los dos, el que más bajó es el gasto provincial (0.9%) vs. el nacional (0.4%), si bien en términos relativos es mayor la caída de este último, el gasto en la educación obligatoria, a cargo de las jurisdicciones es lo más crítico en este momento, y, dado el estancamiento de la actividad económica de los últimos años, implica una inversión cada vez menor también. El Gráfico 2 muestra que, hasta 2011, gasto y PBI crecían, no al mismo ritmo, pero crecían ambos, pero luego el PBI se estanca, mientras que el gasto en educación de las provincias más CABA (línea naranja) siguió creciendo (a excepción de 2014), hasta llegar al máximo de 2015. Sin embargo, a partir de allí la inversión provincial en educación fue cada vez menor, llegando en 2021 al mismo nivel de 2008, cayendo en términos reales respecto a 2020; es decir, en la salida de la pandemia se invirtió todavía menos que en años anteriores.
Gráfico 2. Evolución del Gasto Público en Educación y PBI, en pesos constantes
Nota: En pesos constantes con deflactor del PBI. Las flechas tendenciales son ilustrativas, no estimadas.
La recuperación de la actividad de 2021 podría haber “justificado” el bajo gasto provincial como porcentaje del PBI (3.6%) de dicho año –porque se estaba dividiendo por un denominador muy alto–; sin embargo, no es el caso, o no únicamente, porque los datos indican que el numerador también cayó, es decir, el agregado provincial muestra que se le dedicaron menos recursos a la educación, aun cuando el PBI creció.
El Gráfico 3 busca hacer más evidente el crecimiento/decrecimiento del gasto, poniendo al año 2005 como base, que es cuando se pone en práctica la LFE. La imagen muestra que las tasas de crecimiento de la inversión en educación fueron mucho mayores a las del PBI. Mientras el PBI acumuló un 30% de crecimiento, el gasto agregado de las jurisdicciones llegó a duplicarse en 2015, respecto a lo que era en 2005, y a su vez las erogaciones del gobierno central crecían a una tasa todavía mayor, multiplicándose por 2.3 en dicho año (siempre respecto a 2005). Éstas últimas caen abruptamente en 2018, 2019 y 2020, para crecer en 2021, cuando el gasto de nación se recupera, y más que el PBI.
Sin embargo, el dato más llamativo del Gráfico 3 es el asociado a la línea verde que muestra la evolución de los salarios docentes (salario de un maestro de grado de educación primaria, jornada simple con 10 años de antigüedad. Promedio ponderado por planteles provinciales). Como se observa, es la serie que presenta la menor ganancia relativa. Hasta el año 2016, acompaña la evolución de la actividad económica, pero a partir de allí, tampoco sostiene dicho crecimiento; los salarios están, en términos reales, apenas 2 puntos por encima de 2005. La pregunta es: si el 90% del gasto educativo de las jurisdicciones son salarios, y los salarios docentes apenas si crecieron al ritmo del PBI, ¿qué salarios están contemplados en el gasto educativo? ¿Son salarios de las plantas funcionales de los ministerios? ¿Qué es lo que justifica la brecha tan marcada en la evolución del gasto educativo y su componente principal (los salarios)?
Gráfico 3. Evolución del Gasto Público en Educación y PBI en pesos constantes
El gasto en salarios, que representa, como dijimos, el 90% del gasto total provincial (80% salarios estatales y 10% de las transferencias a salarios privados; ambos guarismos son bastante estables en el tiempo) se conforma por la cantidad de personal (q) multiplicado por el salario de dicho personal (p). El componente de la masa salarial relacionada al “p” es lo que está representado por la línea verde, está estandarizada a un salario específico para poder seguirlo en el tiempo y poder compararlo entre provincias -lo que implica que seguramente haya algunos docentes que cobren más y otros menos-, pero de todas formas, dado que las paritarias docentes se encargan de que los incrementos sean parejos sobre un valor base y montos aditivos relacionados sobre todo a antigüedad; la gráfica de una serie que incluyera todos los salarios docentes evolucionaría muy cercana a la línea verde explicitada en este gráfico.
Entonces, sino es el “p”, el diferencial observado debería corresponder sobre todo a un aumento del “q”. De acuerdo al último censo docente de 2014, la cantidad de docentes en actividad[1] creció un 28% entre 2004 y 2014 (con una amplia variación dependiendo la provincia), mientras la matrícula total creció un 15% en el mismo período (según los Relevamientos Anuales). De los cargos docentes, el 80,7% refieren a directores, docentes frente al aula o de apoyo y el 22% a personal no docente[2]; esto confirma que el salario tomado de referencia, efectivamente, representa a la gran mayoría de la población que trabaja en establecimientos educativos, pero siguen quedando fuera de este número las plantas funcionales de los ministerios de educación y el personal “no activo”, que en 2004 representaba casi el 10% del plantel en la educación común.
Gráfico 4. Masa Salarial en Educación (Jurisdicciones), Salarios docentes y Masa Salarial Teórica (Base 2005=100)
Con esto en mente, la pregunta que sigue es si a partir de los datos de salarios y cantidad de docentes con los que se cuenta es posible replicar la masa salarial observada en el gasto educativo. Para el cálculo de la masa salarial “teórica” (pxq), utilizo el “p”, que es la línea verde de los salarios y para el “q” se cuenta con la información de los censos docentes 2004 y 2014 más una estimación para 2019 realizada por el Observatorio de Argentinos por la Educación[3]. Asumiendo un crecimiento lineal en la cantidad de docentes entre censos, el gasto salarial teórico se mueve con los salarios. El Gráfico 4 muestra que la estimación de la masa salarial teórica (línea azul punteada) se encuentra siempre por debajo de la real, llegando a los 20 puntos de diferencia a partir de 2012, con un máximo de 24 puntos en 2015.
En resumen, los datos de acceso público sólo permiten explicar una parte del gasto en salarios, dejando abierta la pregunta para entre 15 y 20 puntos del mismo; por otro lado, lo que sí es posible contrastar se explica más por una expansión de los planteles docentes que por el nivel de salarios. Siendo que, como ya se dijo repetidas veces en esta nota, las erogaciones para salarios representan el 90% del gasto educativo agregado de las jurisdicciones y que la calidad docente es, dentro de las variables del sistema educativo, uno de los mayores predictores de los aprendizajes, buscar equilibrar el mayor nivel de salarios que incentive a los mejores docentes debería ser una prioridad.
Ivana Templado [4]
[1] Los censos 1994 y 2004 informaban no solo los docentes en actividad sino los inactivos con licencias. Dicho dato daba un panorama más completo porque, en todos los casos, implica erogaciones de la cartera educativa para salarios.
[2] La suma de los dos porcentajes es mayor a 100 (102,7%), lo que significa que por lo menos un 2,7% del personal se desempeña en ambos tipos de función (docente y no docente). Fuente: CENPE 2014
[3] Se toma el diferencial porcentual -entre 2014 y 2019- del personal no universitario de la estimación del siguiente reporte: https://argentinosporlaeducacion.org/wp-content/uploads/2022/02/cantidad-de-docentes.pdf
[4] Agradezco enormemente el diálogo e intercambio de opiniones con Alejandro Morduchowicz (BID) a raíz de esta nota