El denominado “Plan tarifario de Sergio Massa” se distingue por introducir el retiro de subsidios sobre los consumos energéticos de usuarios residenciales de la clase media que superen ciertos umbrales, así como también por el retiro de subsidios a los usuarios comerciales del servicio eléctrico y a todos los usuarios (excepto tengan tarifa social) de AySA. Suponiendo su implementación efectiva, lo más destacado cuantitativamente es la eliminación del subsidio a la energía consumida por los usuarios comerciales (con subas tarifarias del 100% desde ene-23), seguido por la suba tarifaria estimada promedio ponderada en torno al 215% desde may-2023 para los usuarios residenciales de AySA (bastante lejos de un “reordenamiento de subsidios”). Para los usuarios residenciales de energía del Grupo 1 (altos ingresos), los aumentos tarifarios (entre ago-22 y ene-23) en gas natural son moderados (a partir de ene-23, en torno al 60% en el AMBA, algo más en el interior, y 98% en la Patagonia), mucho menores que los de electricidad (190% en promedio en el AMBA y porcentajes menores en el interior del país dada la menor incidencia del precio de la energía en las tarifas finales allí). Finalmente, entre los usuarios del Grupo 3 que pierden los subsidios energéticos sólo respecto de los consumos excedentes a diversos umbrales, las subas tarifarias son en promedio pequeñas: menos del 7% en el caso del servicio eléctrico y en torno al 28% en el AMBA en el caso del gas natural. En conjunto, una vez que estén plenamente operativos todos los aumentos (esto es, desde may-23), el ahorro fiscal estimado rondará los $ 566 mil millones, que al tipo de cambio actual representan casi USD 3.900 millones. Sin embargo, dicho monto es un espejismo: dado el contexto de fuerte inflación y (algo menor) devaluación nominal, el ahorro fiscal agregado será poco relevante considerando el tipo de cambio que estará vigente cuando el nuevo plan esté implementado de manera completa, si la próxima actualización tarifaria se demorase varios meses (algo muy probable teniendo en cuenta el calendario electoral del año 2023) o si se limitara a la aplicación del Decreto 332/22 (con aumentos que rondarán el 30% para los usuarios con tarifa social y 60% para el resto).
Introducción
Luego de los cambios producidos en la dirección del Ministerio de Economía con la salida de Martín Guzmán a fines del mes de junio, su reemplazo fugaz por Silvina Batakis en julio y la asunción de Sergio Massa a principios de agosto, el gobierno nacional está realizando esfuerzos de distinta calidad para reducir el déficit fiscal. Dentro de ellos se inscribe la búsqueda de una reducción adicional de los subsidios a los servicios públicos, complementando el Plan de Segmentación diseñado por Guzmán a través del retiro de subsidios a usuarios residenciales del Grupo 1 (de alto poder adquisitivo) definido por el Decreto 332/22 sancionado en el mes de julio.
Según dicho Plan de Segmentación, en el corriente año las subas tarifarias residenciales en los servicios de energía eléctrica y gas natural rondarían 21% para los usuarios del Grupo 2 (ingresos bajos), 42% para los usuarios del Grupo 3 (clase media) y entre 130% y 170% (estimación propia) para los usuarios del Grupo 1 (alto poder adquisitivo), mientras que en el AMBA habría subas del 40% en el transporte público (aplicadas desde agosto) y del 32% en el servicio de agua potable y saneamiento provisto por AySA (20% aplicado en julio y 10% sobre el valor de julio a ser aplicado en octubre).[1]
Las estimaciones realizadas hace un par de meses respecto del impacto de dicho plan (esto es, el cómputo de las subas tarifarias promedio ponderadas para el conjunto de usuarios residenciales y su correlato fiscal) pueden revisarse con nueva información: por un lado, pese a los esfuerzos del gobierno por minimizar el universo de usuarios que perderán los subsidios energéticos, el tamaño del Grupo 1 es (por ahora) superior al 10% anunciado por el gobierno, e incluso mayor al 15% que entonces podía sospecharse, superando el 30% del total, lo cual obviamente tiende a aumentar la suba tarifaria residencial promedio ponderada (y por ende el ahorro fiscal); pero por otro lado, según lo determinó la Res. SE 610/22 del 29/07, el precio del gas natural –denominado “precio de ingreso al sistema de transporte” o PIST– a ser incluido en las tarifas de los usuarios del Grupo 1 subirá de 9,68 $/m3 hasta 25,8 m3 a partir de ene-23,[2] implicando un aumento del 167% del PIST en todo el país, insuficiente para cubrir el costo pleno del gas importado y por ende para eliminar el subsidio energético recibido por estos usuarios, lo cual conduce a estimar un menor impacto fiscal.[3]
En todo caso, dejando de lado los ajustes a las estimaciones asociadas al Plan de Segmentación del Decreto 332/22, la innovación regulatoria saliente durante el mes de agosto –que puede denominarse entonces como el “Plan tarifario de Sergio Massa”– es la reducción –entre sep-22 y ene-23 o abr-23, según el servicio– de subsidios energéticos a usuarios del Grupo 3 (clase media), el retiro pleno de tales subsidios a los usuarios comerciales del servicio eléctrico, y el retiro también pleno del subsidio a los usuarios de los Grupos 1 y 3 (esto es, a todos los usuarios residenciales que no accedan a la tarifa social) en el caso del servicio de AySA. La reducción de subsidios energéticos a los usuarios residenciales del Grupo 3 se realizará fijando topes de consumos máximos subsidiados: estos usuarios deberán pagar el precio sin subsidios de la energía eléctrica a partir de consumos que superen los 400 kwh/mes (ampliado a 550 kwh/mes en zonas sin cobertura de gas natural) en el caso del servicio eléctrico, y que superen el 70% del punto medio de consumo anual de la categoría tarifaria residencial a la que pertenezcan (definida según el consumo anual previo en cada bimestre, con distintos rangos según necesidades de calefacción en distintas regiones del país –de forma saliente, con rangos de consumo mucho mayores en la Patagonia que en el resto del país). Por otra parte, en lo que se refiere a AySA, el anuncio realizado refiere a la eliminación del subsidio fiscal de la empresa a todos los usuarios que no reciban la tarifa social (es decir, los de los Grupos 1 y 3), con distinta velocidad según la zona y el poder adquisitivo inferido para los usuarios correspondientes (desde nov-22 de forma inmediata en las zonas pudientes, y de forma paulatina entre nov-22 y abr-23, para el resto).
Al momento de escribir esta nota, la aplicación del Plan Tarifario de Sergio Massa está en dudas debido a distintas falencias procedimentales (violación del propio Decreto 332/22 al incorporar aumentos tarifarios para los usuarios del Grupo 3 que superan el 80% del índice de variación salarial de 2021, no realización de audiencias públicas, firma de resoluciones con nuevos cuadros tarifarios del gas natural por funcionarios sin competencia ante la falta de designación formal del nuevo interventor del ENARGAS, dudas sobre el propio plan y el universo de usuarios del Grupo 2 del servicio eléctrico en el interior del país, etc.).[4] En el resto de esta nota, de todas formas, se supone la aplicación efectiva de este nuevo plan, computando los aumentos tarifarios e impacto fiscal esperados por un lado, y notando las deficiencias de su diseño y los riesgos salientes que este plan enfrenta en el mediano plazo.[5]
Los nuevos aumentos tarifarios
Electricidad
El Cuadro 1 presenta una estimación de la evolución de la factura mensual del servicio eléctrico para los usuarios residenciales y comerciales de Edenor que perderán la totalidad de los subsidios fiscales a partir de septiembre, definiendo esta pérdida como la igualación al cabo de 5 meses del precio estabilizado de la energía (PEE) del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) que actualmente pagan los Grandes Usuarios del Distribuidor (GUDI, 13.426 $/MWh), partiendo de un valor de 2.981 $/MWh para los usuarios residenciales (suba de 350%) y 4.149 $/MWh para los comerciales (suba de 223,6%).
Como se observa allí, a partir de ene-23 las tarifas residenciales de los usuarios de Edenor habrán aumentado entre 137% (usuarios R7) y 207% (usuarios R2), con un aumento promedio ponderado del 190% (38% en sep-22 y 114% en nov-22), mientras que las tarifas comerciales se habrán duplicado respecto de su valor inicial. Naturalmente, dado que el valor agregado de distribución (VAD) de Edenor es (con la excepción de Edesur y de Edelap) sustancialmente menor al VAD del resto de las distribuidoras eléctricas del país, la incidencia del mayor PEE en las tarifas eléctricas para el conjunto de los usuarios del Grupo 1 del país será menor a la estimada aquí.
Ahora bien, la estimación del aumento tarifario adicional para los usuarios residenciales del Grupo 3 (clase media) asociado a la eliminación del subsidio por consumos superiores al umbral de 400 kwh/mes (y 550 kwh/mes en zonas sin acceso a gas natural) es más compleja. En particular, los datos agregados de consumo residencial no proveen suficiente información: el umbral definido es fijo durante todo el año, pero existen variaciones estacionales y regionales del consumo que implican distinta operatividad de dicho umbral, y por ende distinto alcance. Así:
- si se considera el consumo residencial promedio mensual a nivel nacional (omitiendo la estacionalidad las diferencias regionales), igual a 390 kwh/mes en 2021, la conclusión (incorrecta) sería que el retiro del subsidio sobre los consumos excedentes a 400 kwh/mes no provocaría ningún aumento tarifario adicional, porque dicho umbral no sería superado;
- si en cambio se toma el consumo mensual total nacional (omitiendo sólo las diferencias regionales), el consumo residencial en exceso al umbral de 400 kwh/mes representaría 5,6% del total (concentrado en el verano); esto es así dado que en los meses de verano (y en menor medida en el invierno) la demanda eléctrica residencial aumenta y logra superar dicho umbral; finalmente,
- si además se abre la estimación considerando el consumo residencial promedio por provincia, ese consumo excedente al umbral (en general, durante los meses de verano e invierno, pero en algunas provincias del norte del país –con y sin cobertura de gas natural- de forma permanente) sube al 12,2% del consumo residencial anual.
Claramente, si hubiera datos de consumo por hogar seguramente podría concluirse que el consumo residencial excedente al umbral de 400 kwh/mes representa un porcentaje mayor al 12,2% estimado previamente, porque los menores consumos de los hogares que quedan siempre por debajo del umbral no compensan los mayores consumos de quienes sí lo superan. En sentido inverso, teniendo en cuenta que en algunas áreas –especialmente en provincias del noreste del país sin cobertura de gas natural por redes– el umbral es de 550 kwh/mes en vez de 400 kwh/mes, el 12,2% estimado es excesivo. Al respecto entonces, suponiendo que el consumo residencial de los usuarios del Grupo 3 es en promedio similar al de los Grupos 1 y 2 tomados conjuntamente (en cuanto a su nivel, estacionalidad, heterogeneidad, etc.), estimar que el retiro de subsidios alcanzará al 12% del consumo residencial de los usuarios del Grupo 3 luce como una aproximación razonable. En tal caso, suponiendo que los usuarios del Grupo 3 suman un 30% del total de usuarios residenciales del servicio eléctrico en todo el país (dentro de una distribución donde los del Grupo 1 y 2 representan el 30% y 40% del total de usuarios residenciales, respectivamente), el aumento del 350% en el PEE para tales consumos excedentes implicaría un aumento tarifario promedio en torno al 21% para los usuarios del Grupo 3 (350% aplicado al 12% del precio de la energía, cuya incidencia en las tarifas en ago-22 ronda el 50%), adicionando sólo un 6,3% de aumento tarifario promedio ponderado para el conjunto de usuarios del servicio eléctrico.[6]
Gas Natural
En el caso del gas natural, los umbrales de consumo máximo subsidiado a los usuarios residenciales del Grupo 3 están diferenciados por empresa distribuidora y áreas dentro de ellas, lo cual requiere realizar una estimación diferente a la anterior. La estimación realizada aquí toma los datos de categorías tarifarias y distribución de usuarios dentro de ellas que fue informada por la Secretaría de Energía al presentar el nuevo programa de eliminación de subsidios el 17 de agosto de 2022, considerando por un lado los aumentos correspondientes a los usuarios del Grupo 1 y, por otro lado, los que corresponden a los usuarios del Grupo 3 cuyos consumos exceden los umbrales respectivos; estos umbrales son definidos mensualizando los valores anuales anunciados, equivalente a omitir la estacionalidad de la demanda residencial de gas natural en dicho cómputo, lo cual introduce un sesgo a subestimar los volúmenes de gas consumidos por los usuarios residenciales del Grupo 3 que deberán pagar un mayor PIST.
¿Cuál es la magnitud de dicho sesgo? Como se observa en los Gráficos 1 y 2, la omisión de la estacionalidad de la demanda de gas natural es más relevante que la hipotética omisión de la estacionalidad de demanda eléctrica (en el caso del gas, el consumo residencial promedio es 400% mayor en invierno que en verano, mientras que en el caso de la energía eléctrica el consumo promedio en verano e invierno es sólo 60% mayor que en el resto del año). Considerando el consumo residencial de gas natural promedio como si fuera el correspondiente a un único usuario en el AMBA, cuyo consumo anual de 1.122 m3 implicaría un consumo mensual promedio de 93 m3 y un umbral mensual de 65 m3 por mes (el 70% de dicho consumo promedio), el volumen que perdería el subsidio se aproximaría a los 28 m3 por mes; sin embargo, considerando la distribución mensual de dicho consumo anual, el umbral de 65 m3 mensuales sólo se supera entre mayo y octubre, con un excedente promedio de 77 m3 en esos 6 meses que equivale a la mitad (38,5 m3) del consumo excedente promedio a lo largo del año, excediendo 37% la estimación anterior. Vale decir, la estimación con datos anuales arroja un volumen de consumo excedente al umbral alcanzado por la quita de subsidios 27% menor al que se obtendría con la utilización de datos mensuales en este ejemplo. La incorporación de las diferencias regionales a priori también sumaría en igual sentido (de la misma forma en que se analizó el fenómeno en el caso del servicio eléctrico), aunque la definición de umbrales diferenciados por región atenuaría o incluso eliminaría tal efecto. En definitiva, a falta de una definición más precisa, a continuación se supone que el sesgo contenido en las estimaciones presentadas aquí es del 30% (esto es, el aumento tarifario y el impacto fiscal por la eliminación del subsidio al consumo excedente de los usuarios residenciales del Grupo 3 serán 30% mayores a los obtenidos a partir de los cómputos obtenidos de la información anual).
Gráficos 1 y 2
Los Cuadros 2 y 3 sintetizan los resultados. Allí se observa que las tarifas tendrán aumentos mayores en la Patagonia que en el resto del país –debido a la menor incidencia del T&D allí–, pero, excepto en la Patagonia, los aumentos rondarán el 65% para los usuarios del Grupo 1 y el 25% para los usuarios del Grupo 3. Asimismo, tomando en cuenta (suponiendo) que los usuarios del Grupo 1 consumen el 40% del gas residencial y los del Grupo 3 el 30%, el impacto fiscal de ambas medidas es desigual: el ahorro fiscal del retiro de subsidios al Grupo 1 es bastante relevante ($ 71 mil millones, unos USD 490 millones al tipo de cambio oficial vigente de 145 $/USD), pero el correspondiente al Plan tarifario de Massa (por la eliminación del subsidio a consumos relativamente altos en cada categoría) es bastante más leve ($ 21,3 mil millones, unos USD 147 millones al cambio vigente).
AySA
Lejos de tratarse de “una redistribución del subsidio y no un aumento de tarifas” como lo definió Malena Galmarini, presidenta de AySA, al anunciar la medida, la eliminación de subsidios para todos los usuarios sin tarifa social de la empresa a partir de may-23 representa –según los cálculos referidos a continuación, previo a que existan mayores precisiones oficiales– el mayor aumento tarifario de todos los considerados aquí. En efecto, omitiendo los usuarios no residenciales (o suponiendo que éstos tendrán aumentos tarifarios similares al de los usuarios residenciales), dado que en 2021 las tarifas cubrieron 27% del costo total (dado un ingreso tarifario de US$ 317 millones y un costo total de US$ 1.164 millones), la eliminación del déficit y el subsidio fiscal recibido por AySA implica una suba tarifaria promedio del 270% (una vez completada la secuencia temporal diferenciada zonalmente) para todos los usuarios de los Grupos 1 y 3 (manteniendo el subsidio actual a los usuarios del Grupo 2).
Así, suponiendo que (para el universo de usuarios atendidos por AySA) los usuarios con tarifa social representarán un 30% del total, pero que en este momento representan el 20% del ingreso total de la empresa, la suba tarifaria promedio ponderada (según la cantidad de usuarios) alcanzaría al 190%, provocando un aumento del 215% en los ingresos tarifarios de la empresa.
Pero la estimación sería incluso mayor si se toma en cuenta que en 2022 los costos de AySA posiblemente aumentarán acorde con la inflación (no menor al 70%) pero sus tarifas lo harán (previo a esta eliminación de subsidios) sólo en un 32%, de modo tal que la participación del subsidio fiscal en los costos de la empresa en 2022 resultaría mayor a la observada en 2021, llevando por ende a un incremento tarifario mayor, tanto para quienes pierden inmediatamente, desde oct-22, el subsidio (Grupo 1) como para quienes lo perderán paulatinamente, entre oct-22 y abr-23 (Grupo 3). Concretamente, según esta proyección de ingresos y costos de AySA durante 2022, desde may-23 la suba tarifaria para los usuarios de los Grupos 1 y 3 habrá acumulado 400%, implicando una suba promedio ponderada (por usuario) del 280% y un aumento de los ingresos tarifarios de la empresa del 320% (tomando en cuenta la menor participación del Grupo 2 en los ingresos que en el número de usuarios residenciales atendidos).
Vale decir, se trata de un aumento tarifario superior al reflejado en el Cuadro 1 para los usuarios residenciales de Edenor, cuando además éste sólo se aplicará para los usuarios del Grupo 1, mientras que en AySA será aplicado a todos quienes no tengan una tarifa social, es decir, a los usuarios de los Grupos 1 y 3.
Estimación del ahorro fiscal
El análisis previo permite aproximar los mayores montos que deberán desembolsar los usuarios de los tres servicios públicos considerados debido a los distintos tipos de aumentos de precios y tarifas descriptos.[7] A continuación, poniendo el foco en las medidas anunciadas en agosto por el nuevo ministro de economía, el Cuadro 4 sintetiza cada cómputo, incluyendo una breve explicación de cómo se procedió en cada ítem. Puede verse allí la escasa importancia del retiro de los subsidios energéticos al consumo excedente de los usuarios del Grupo 3 (en conjunto $ 46.600 millones), y la mucho mayor importancia del retiro de subsidios a todos los usuarios de los Grupos 1 y 3 de AySA ($ 180 mil millones) y a los usuarios comerciales del servicio eléctrico ($ 340 mil millones). En efecto, en lo que respecta al retiro de subsidios a la totalidad de los usuarios comerciales del servicio eléctrico, la duplicación de sus tarifas finales producto de un aumento del PEE de 9.277 $/MWh (223,6%) provoca un muy importante ahorro fiscal –$ 340 mil millones– habida cuenta de que en 2021 éstos consumieron aproximadamente 36.6580.000 MWh (equivalente al 60% del consumo residencial total).
No obstante, el Cuadro 4 debe ser leído con sumo cuidado, interpretando los cómputos de forma realista, tomando en cuenta varias omisiones (o supuestos implícitos) que seguramente reducirán el ahorro fiscal estimado. Se pueden destacar al menos cinco puntos:
- Surgirán demandas y presiones sectoriales para excluir o morigerar el retiro de subsidios a distintos tipos de usuarios (por ejemplo, pequeños usuarios comerciales del servicio eléctrico), que en caso de prosperar reducirán los aumentos tarifarios e impactos fiscales calculados.
- Durante los próximos 6 meses, mientras se instrumentan estos aumentos de forma gradual, el ahorro fiscal (medido en pesos) será sustancialmente menor.
- Si los nuevos niveles tarifarios que regirán plenamente desde ene-23 a abr-23 según el servicio no se ajustan rápidamente para acompañar los aumentos nominales de costos (en $) propios del fuerte proceso inflacionario vigente, el ahorro fiscal caerá sustancialmente.
- Con un tipo de cambio sustancialmente mayor a 145 $/USD vigente actualmente y utilizado en el Cuadro 4, que obviamente será el relevante para el momento en que los aumentos tarifarios por los distintos retiros de subsidios estén plenamente operativos, el ahorro fiscal en dólares será sustancialmente; por ejemplo, con 220 $/USD (una devaluación nominal del 50%), dicho ahorro caería un 34% (USD 2.570 millones en vez de los USD 3.900 millones estimados).
- Durante el próximo año, y más allá de la estacionalidad (por la demanda de importaciones de LNG limitada al invierno), los costos en USD de los distintos servicios difícilmente caigan:
- el costo del gas natural importado (y por ende también el costo de la generación térmica en el MEM) bajará respecto del enfrentado en 2022 sólo si mejora sustancialmente el contexto internacional (fin de la guerra en Ucrania) y/o si se llegara a completar el Gasoducto Kirchner desde Vaca Muerta antes del invierno, ambos eventos altamente inciertos (e incluso poco probables) por el momento;
- el costo medido en dólares de AySA y del transporte en GBA subirán si se acentúa el retraso cambiario (debido a que estos servicios tienen costos que responden a la inflación doméstica, mayor que la tasa de devaluación en tal caso).
Vale decir, con una inflación acelerándose o incluso estacionada en un 70% anual durante 2023, un retraso tarifario real creciente para todos los usuarios que acceden a la tarifa social (con aumentos nominales del 40% del IVS 2022 –no mayores al 30%), una devaluación nominalmente significativa (aunque menor que la inflación), y excepto que se produzcan mejoras muy importantes en el contexto internacional o sorpresas positivas en la ejecución del Gasoducto Néstor Kirchner, los casi USD 4 mil millones de ahorro fiscal señalados en el Cuadro 4 son un espejismo, y su valor podría limitarse tal vez a la mitad recién desde el segundo trimestre de 2023.
Sobre el diseño del retiro de subsidios a “consumos excedentes” en la energía
Los umbrales máximos de consumo energético subsidiado introducidos en el Plan tarifario de Massa –aplicables a los usuarios del Grupo 3– tienen virtudes y defectos. Su virtud compartida, obviamente, está en que se avanza –aunque sea mínimamente– en la eliminación de subsidios, reflejando mejor los costos incurridos en los precios asociados a los consumos que pierden el subsidio, lo cual se espera ayude a evitar el derroche en el consumo y a aliviar el presupuesto del fisco.
Sus defectos, por otro lado, son múltiples y variados como consecuencia de la aplicación de criterios absolutamente dispares en cada servicio (como si hubieran sido elaborados por dos enemigos irreconciliables que no se dirigen la palabra y se rehúsan a intercambiar conocimientos o compatibilizar criterios entre sí). En el caso del servicio eléctrico, el umbral de 400 kwh/mes es uniforme en todo el año (por lo cual sólo afecta el consumo en los picos de verano y en menor medida en invierno) y muy alto (como se vio previamente, supera levemente al consumo residencial promedio del país), mientras que la falta de acceso al gas natural (que resulta en un umbral incluso mayor, de 550 kwh/mes) luce insuficiente para reflejar las distintas demandas regionalmente.
Por otro lado, en el caso del gas natural, se definieron varios umbrales en base al consumo anual previo de cada usuario según cada categoría residencial (definida por el consumo del usuario en el año previo) entre usuarios de una misma zona, de modo tal que se castiga al “consumo relativo alto dentro de la categoría” (y no al consumo alto o en exceso de un volumen considerado imprescindible por un hogar tipo en cada región), generando precios no transparentes y arbitrarios. Todavía no ha sido informado si dichos umbrales se aplicarán al consumo mensual sin corregir su estacionalidad, pero por el momento suponemos que será así –es decir, que los topes anuales se aplicarán cada mes tomando la doceava parte del mismo como umbral relevante. Es decir, con el fin de tener una noción de la incidencia que tendrá, en cada caso individual, el retiro de subsidios para consumos excedentes, cada usuario, en cada rincón del país, debe conocer cuál es la categoría tarifaria a la que pertenece, cuáles son los límites de consumo que la definen, y si su propio consumo tiende a estar cada mes por encima o por debajo del 70% de la semisuma de dichos límites. Se trata de cálculos virtualmente imposibles. Más generalmente, la falta de transparencia y arbitrariedad que contiene este esquema atentan contra la calidad de la señal de precios que la eliminación del subsidio debía proveer, relativizando buena parte de su mérito o conveniencia.
En efecto, la arbitrariedad de penalizar el consumo relativo a la propia categoría tarifaria da lugar a resultados inhabituales e indeseados. Para comprenderlo, consideremos antes brevemente lo que ocurriría bajo los dos esquemas tarifarios aplicados a los usuarios residenciales desde la reforma del sector de gas natural a fines de 1993. Primero, con una única categoría tarifaria residencial con iguales cargos fijos y variables para todos los usuarios (o con sólo 2 categorías tarifarias residenciales suficientemente diferenciadas), aquéllos de menor consumo enfrentan tarifas medias (por unidad energética consumida) mayores (por la mayor incidencia del cargo fijo). Ello fue lo que ocurrió entre 1993 y 2008 aproximadamente (y es lo que ocurre, a grandes rasgos, en gran parte de la regulación mundial). Segundo, con una estructura tarifaria que incluye cargos fijos y variables crecientes según el nivel de consumo habitual de un usuario, asociando mayores consumos a un mayor poder adquisitivo (una de las características salientes de la experiencia doméstica en gas y electricidad durante los últimos 15 años), los cargos fijos y variables más altos para las categorías residenciales de mayor consumo hacen que las tarifas unitarias que enfrentan estos usuarios sean mayores que las de los consumidores en categorías de bajo consumo. Así, aunque esta segunda opción es ineficiente en varios aspectos (porque no se reflejan los costos fijos de atender a cada usuario en la estructura tarifaria, el costo marginal no depende del nivel de consumo de cada usuario y por ende los distintos precios envían señales erróneas, y el nivel de consumo de un usuario no refleja correctamente su capacidad de pago), igualmente comparte una dimensión de eficiencia con el esquema original: las tarifas unitarias que enfrentan los usuarios residenciales a medida que su consumo es mayor no se intersectan. Es decir, o bien la tarifa media es decreciente cuando aumenta el consumo (esquema de los 1990s) o bien es creciente cuando aumenta el consumo y se producen migraciones –subas– de categoría (últimos 15 años).
Pero, con la innovación tarifaria que contiene un umbral de consumo máximo subsidiado personalizado bajo el nuevo plan en el caso del gas natural, un usuario residencial en la categoría R21 que consuma más del 70% del punto medio de su categoría pagará más que un usuario en la categoría R22 que quede debajo del 70% del punto medio de su categoría, por igual consumo. Y lo mismo ocurre comparando usuarios en otras categorías contiguas.
Más generalmente, como se observa en los Gráficos 3 y 4 donde se grafican las tarifas promedio por unidad de consumo ($/m3) de las distintas categorías de usuarios de gas natural en el AMBA, éstas se cortan en distintas instancias: tales cortes implican que el precio medio (y por ende la factura mensual) relativa entre usuarios de distintas categorías invierte su relación según sea el nivel de consumo considerado (común a ambos usuarios), indicando que hay usuarios que pagarían menos si tuvieran una categoría menor aunque estuvieran consumiendo lo mismo que en la categoría a la que pertenecen.[8]
Gráficos 3 y 4
Estas críticas al diseño llevan a plantear alternativas superadoras. Una primera alternativa, dentro de la propia lógica de segmentación de subsidios según niveles de consumo que planteó el gobierno, sería fijar umbrales iguales para todo usuario residencial en cada zona (cualquiera sea la categoría tarifaria a la que pertenece, reconociendo distintos umbrales por zona según sea el consumo mínimo considerado indispensable por parte de un hogar tipo), definiendo la evolución mensual de dichos umbrales para considerar la estacionalidad de la demanda residencial (al menos con dos niveles –una estación con demanda pico y otra fuera de pico), y en niveles sustancialmente más bajos que el consumo promedio residencial, para que entonces los precios “correctos” sean operativos para todos los usuarios, durante todo el año.
Una segunda alternativa, que implica la adopción de un enfoque más amplio, consiste en avanzar hacia el retiro universal de los subsidios energéticos (los precios y tarifas reflejando los costos reales de cada servicio), manteniendo descuentos de montos fijos a favor de los hogares del Grupo 2 (tarifa social), y eventualmente algún descuento fijo menor (no indexado) para los hogares del Grupo 3 (clase media) según sea la necesidad política para hacer viable una transición de este tipo. En definitiva, los precios y tarifas de los servicios públicos deben ser los correctos (reflejar los costos sociales) para todos los usuarios y niveles de consumo, al tiempo que la asistencia del Estado debe ser “infra-marginal” (para consumos de subsistencia) e idealmente focalizada en los usuarios con insuficiente capacidad de pago (Grupo 2), ampliando la asistencia de forma no distorsiva a usuarios de clase media si fuera necesario por razones políticas o durante una transición al partir de una fuerte distorsión tarifaria como la que nos hemos estado acostumbrando en el país.
Conclusiones
Lo más relevante del plan tarifario de Massa, cuantitativamente, es (si el plan se aplica y no aparecen las excepciones) la eliminación del subsidio a la energía consumida por los usuarios comerciales, seguido por la suba tarifaria promedio estimada en torno al 215% a los usuarios residenciales de AySA. Los aumentos correspondientes al retiro de subsidios energéticos a usuarios que consuman por encima de ciertos umbrales (sin tomar en cuenta la estacionalidad del consumo residencial, fijados en un nivel muy alto en el caso eléctrico y con un diseño muy confuso y distorsivo en el caso del gas natural) tienen un impacto fiscal (incremental) mucho más reducido. En conjunto, una vez que estén plenamente operativos todos los aumentos (esto es, desde may-23), el ahorro fiscal estimado ronda los $ 566 mil millones, que al tipo de cambio actual representan casi USD 3.900 millones. De todas formas, dado el contexto de fuerte inflación y (algo menor) devaluación nominal, el ahorro fiscal agregado será poco relevante si la próxima actualización tarifaria llega a demorarse varios meses (algo muy probable teniendo en cuenta el calendario electoral del año 2023) o si quedara limitara a la aplicación del Decreto 332/22 (con aumentos que rondarán el 30% para los usuarios con tarifa social y 60% para el resto): en 2023, los subsidios fiscales medidos en dólares podrían mantenerse o incluso subir respecto de los del año 2022, pero además podrían quedar prontos a explotar en pesos (y así también en términos del poder adquisitivo de la población) cuando el tipo de cambio oficial comience a sincerarse.
[1] Ver Urbiztondo, S.: “Los ajustes tarifarios en los servicios públicos: se acerca el año 2015, recargado”, Indicadores de Coyuntura 642, julio 2022.
[2] Estos valores corresponden a usuarios de Metrogas en el AMBA; en el resto del país los valores del PIST son levemente diferentes, con la excepción de la Patagonia donde son la mitad que en el AMBA.
[3] Expresados al tipo de cambio oficial actual (145 $/USD), el PIST para los usuarios del Grupo 1 de Metrogas pasa desde aproximadamente 1,9 USD/MMBTU en ago-22 hasta 5,03 USD/MMBTU en ene-23. Según los datos informados en las Audiencias Públicas para las revisiones tarifarias del gas natural en may-22, el precio promedio para los usuarios residenciales de todo el país rondaba entonces 1,4 USD/MMBTU, cuando el precio promedio recibido por los productores domésticos bajo el Plan.Gas.Ar rondaba 4,5 USD/MMBTU y el costo promedio del gas natural consumido era de 5,76 USD/MMBTU. En tal sentido, tomando el país en su conjunto, el PIST que enfrentarán los usuarios del Grupo 1 a partir de ene-23 rondará 4,5 USD/MMBTU (al tipo de cambio actual, pero menos de 3,5 USD/MMBTU mediando una devaluación del 20% durante los próximos 5 meses), un valor significativamente menor al costo promedio del gas natural (que incluye importaciones) y también menor al precio promedio que reciben los productores domésticos.
[4] Ver https://econojournal.com.ar/2022/09/en-el-apuro-por-oficializar-los-cuadros-tarifarios-del-gas-el-gobierno-le-abrio-la-puerta-a-la-judicializacion-de-los-aumentos/.
[5] Según información periodística (https://www.lanacion.com.ar/economia/aumento-de-tarifas-via-libre-para-los-incrementos-de-gas-y-siguen-las-dudas-por-la-segmentacion-en-nid31082022/), el 31 de agosto el ENARGAS aprobó las resoluciones con los nuevos cuadros tarifarios para los usuarios residenciales de cada distribuidora. Sin embargo, al momento de escribir esta nota, los mismos no habían sido publicados en el Boletín Oficial ni estaban disponibles en la página web del ENARGAS, por lo que no tuve a mi disposición los anexos respectivos. Asimismo, los nuevos cuadros tarifarios en el sector eléctrico todavía no fueron sancionados. En consecuencia, los cambios tarifarios reflejados en esta nota resultan de estimaciones propias aplicando los nuevos valores de la energía mayorista (según la Res. SE 610/22 en el caso eléctrico y la Res. SE 629/22 en el caso del gas natural) que enfrentarán los usuarios residenciales y comerciales del sector eléctrico y los usuarios residenciales del gas natural, manteniendo sin cambios los márgenes de transporte y distribución que conjuntamente determinan las tarifas finales antes de la aplicación de impuestos.
[6] Según información periodística (https://www.lanacion.com.ar/economia/aumento-de-tarifas-via-libre-para-los-incrementos-de-gas-y-siguen-las-dudas-por-la-segmentacion-en-nid31082022/), la cantidad de usuarios de cada grupo emergente del registro de acceso a los subsidios de la energía (RASE) es distinta a la supuesta aquí: de unos 14,9 millones de hogares con servicio eléctrico en todo el país, 6,5 millones (43,6% del total) pertenecen al Grupo 2 (con tarifa social), 2,5 millones (16,8% del total) al Grupo 3 y 5,9 millones (39,6%) al Grupo 1. Sin embargo, el Grupo 1 incluye mayoritariamente hogares que no se inscribieron en el RASE, los cuales al cabo de los próximos meses muy probablemente serán reasignados al Grupo 2 o al Grupo 3. También puede suponerse que en el caso del gas natural, por su menor cobertura, la participación de usuarios del Grupo 2 sea sustancialmente menor. Así, por simplicidad y hasta contar con información más confiable de cada servicio, se supondrá que los Grupos 1 y 3 incluyen 30% del total de usuarios de gas y electricidad cada uno, mientras que el Grupo 2 contiene al 40% restante.
[7] Al subir el precio de la energía, por ejemplo, el ahorro fiscal esperado proviene tanto del menor subsidio por las unidades consumidas (efecto margen) como la reducción del consumo asociada al mayor precio (efecto cantidad). En este caso específico, la estimación del impacto fiscal puede prescindir de considerar este segundo efecto y en cambio suponer que la elasticidad-precio de la demanda es nula. Ello es así por dos motivos. Primero, porque si efectivamente los aumentos de precios están diseñados para eliminar los subsidios, la reducción del consumo que podría provocar tal aumento de precios no implicará una reducción adicional del subsidio (que ya había sido eliminado en el margen). Y segundo, porque aunque el aumento de precios reduzca pero no elimine el subsidio fiscal de las unidades que se siguen consumiendo por parte de los usuarios cuyos precios subieron (como ocurre en el caso de la energía, donde se omite el mayor costo del gas importado al definir los precios sin subsidios, y por lo tanto el déficit fiscal asociado a dichas importaciones persiste), la baja elasticidad-precio de la demanda (por debajo de -0,1 en distintas estimaciones referidas en notas previas), junto con la mayor magnitud de varias características del proceso posterior para determinar el impacto fiscal en términos reales (sobre la evolución de costos, del tipo de cambio, de los ajustes tarifarios posteriores, etc.), permiten esta simplificación.
[8] Las inflexiones de cada tarifa unitaria en los Gráficos 3 y 4 ocurren en los niveles de consumo donde el usuario dentro de dicha categoría comienza a pagar un mayor PIST (sin subsidio). Es llamativo, de todas formas, que la tarifa media más alta no sea la de la categoría R34 sino la de R33, lo cual se explica porque aunque sus cargos variables son iguales, el rango de consumo donde un consumidor R33 perdió el subsidio (entre 1.158 y 1.800 m3/año) pesa más que la diferencia de cargos fijos entre ambas categorías, y eso entonces provoca esta situación (para consumos mayores a 1.800 m3/año, un usuario R34 paga por igual consumo menos que un usuario R33, y entre 1.800 y 2.350 m3/año paga incluso menos que un usuario R31); lo mismo se observa con los usuarios R32 que pagan menos que los R32 para consumos mayores a 850 m3/año, lo cual se explica por el mismo efecto entre diferencias de cargos fijos e intervalos de subsidios perdidos cuando los cargos variables coinciden entre ambas categorías.
Santiago Urbiztondo