En esta nota se evalúa la reciente reforma del Impuesto a las Ganancias, concluyendo que es a contramano de lo recomendable, muy lejos de ser capitalista y mucho más lejos aún de beneficiar a los que menos tienen.
El Senado de la Nación convirtió en ley el proyecto de reforma del Impuesto a las Ganancias, por el cual se exime del pago del mismo a los trabajadores en relación de dependencia que cobren hasta $1.770.000 por mes (hasta septiembre, el impuesto se comenzaba a pagar a partir de los $700.000 por mes). Esta propuesta excluye a directivos de empresas, cargos políticos de máxima jerarquía y, como siempre, a los autónomos. Al final del mandato presidencial y luego de más de un año en funciones, la propuesta del Ministro Massa de que el próximo gobierno le financie su campaña parece estar más cerca que nunca. Así, a las apuradas, sobre el cierre de la gestión, en medio de una intensa campaña electoral y en un contexto de alta incertidumbre macroeconómica, gran parte de la corporación política nos muestra en estos días su (¿sorpresiva?) capacidad de coordinar para tomar semejante decisión. Intereses sectoriales y slogans con escaso o nulo análisis económico se combinaron para disfrazar a este proyecto de ley como pro-mercado y progresista (según convenga a la audiencia de turno). En esta nota brindaré los motivos por los cuales considero que esta reforma es una mala reforma, que muy lejos está de ser capitalista y mucho más aún de beneficiar a los que menos tienen.
En primer lugar, diré que el contexto para la reforma es muy malo. Me niego a decir que “no podría ser peor”, porque efectivamente sí podría ser peor. Por ejemplo, como el que tendremos luego de que se apruebe el proyecto. En este sentido, Argentina arrastra desde hace años un déficit fiscal descontrolado que ha derivado en el financiamiento vía emisión del Banco Central y la consecuente inflación. Así, los desequilibrios macroeconómicos se han convertido en moneda corriente de nuestra realidad. Sin ninguna duda, la agenda fiscal debe tener como primer objetivo centrarse en equilibrar las cuentas: el estado no puede seguir gastando más de lo que recauda. Terminar con el déficit fiscal es condición necesaria para terminar con la emisión y el endeudamiento. No hay magia. Así como no fue magia, fue déficit. No será magia, será responsabilidad o más de lo mismo.
Hay que bajar el gasto y equilibrar las cuentas. Luego se podrán bajar impuestos, pero no da todo lo mismo como se pretende hacer creer. Gobernar es priorizar, y por lo tanto hay que bajar primero los peores tributos. Ese es el espíritu de esta columna y la línea que seguiré para explicar porqué la reforma de Ganancias es pésima política económica. Pero antes de hacerlo, voy a adelantarme a responder un argumento que se escucha mucho en estos días: “si bajamos los ingresos primero, el ajuste del gasto va a suceder después seguro”. De acuerdo con esa lógica, toda baja de impuestos es positiva, porque alienta un bien mayor, la estabilidad fiscal y macroeconómica. El razonamiento plantea entonces que, sin recursos para financiar erogaciones, el gobernante de turno se disciplina. Algo así como un estabilizador automático, en el cual entonces nunca habrá déficits, porque la necesidad de “disciplinarse” será proporcional al desbalance. Lamentablemente, el kirchnerismo nos enseñó que la escasez de recursos para financiar el gasto no necesariamente se ve seguida de una mayor responsabilidad, sino que bien puede conducir a una radicalización de los disparates económicos.
A continuación, voy a comentar cuatro motivos por los cuales la eliminación del Impuesto a las Ganancias para asalariados de altos ingresos es una mala decisión.
En primer lugar, diremos que es una reforma que va a contramano del mundo. Argentina tiene que financiar un gasto consolidado de más del 35% del PIB y eso es una decisión de la sociedad que escapa a este análisis. Aun ajustando las partidas que impliquen erogaciones prescindibles, vamos a estar lejos de un estado “chico”; además, como ya mencioné, hoy en día, primero hay que estabilizar las cuentas. Con esto presente, podemos mirar qué tipo de impuestos cobran los países que tienen que recaudar 30% o más de su PIB. Y esos son los estados de la OECD, el grupo de economías más avanzadas, aquellas a las cuales nos quisiéramos parecer. Estos países recaudan, en promedio, 8,3% del PIB en concepto de impuesto a los ingresos de las personas (sí, ingresos de las personas, en ningún lugar se rasgan las vestiduras discutiendo si el salario es ganancia o no). Hoy en día en Argentina se recauda 2,5% del PIB en concepto del Impuesto a las Ganancias de las personas humanas. Luego de la reforma, pasaría a recaudarse un monto equivalente a aproximadamente 1,7% del PIB[1]. En términos de impuestos sobre los ingresos corporativos (en Argentina, “Ganancias de las empresas”) la tributación total está a un nivel similar a la de los países de la OECD, y así sucede en todo el mundo, pues desvíos muy grandes podrían generar que el capital huya de las economías en cuestión. En cuanto al IVA, de nuevo, el monto agregado en relación al PIB también es comparable (más allá de las diferencias en el diseño y cumplimiento). Entonces cabe preguntarse, si nosotros cobramos muchos impuestos ¿qué cobramos distinto? Básicamente lo que nos diferencia son los malos impuestos, esos que afectan directamente la producción, esos que generan “costo estatal argentino” y nos hacen menos competitivos, generando menor crecimiento y empleo. Argentina cobra 4 puntos del producto en concepto el Impuesto a los Ingresos Brutos provincial[2] y 1,6 puntos en concepto del “impuesto al cheque”. Este tipo de tributos, conocidos como “impuestos en cascada” son rarezas para los países que hacen las cosas bien y su existencia es apenas anecdótica. Además, cobramos 2% de “retenciones”, recaudando a costa de venderle menos al mundo de aquello en lo que somos mejores que nadie; algún día Argentina se va a normalizar y recordaremos este período comparándolo con cobrarle un impuesto a la magia de Diego o la de Lionel. ¿Queremos un estado chico? ¿Vamos a hacer la revolución pro-mercado? A favor. Pero empecemos por quitar los peores impuestos e imitar a los que les va bien. Hacer algo distinto a todos los demás suele ser o bien reflejo de genialidad o bien reflejo de locura. Prudencia. Vayamos dando pasos cortos y sobre seguro, pues los márgenes son angostos.
Segundo, el piso que pone la ley recientemente reformada para pagar el Impuesto a las Ganancias es ridículamente alto. Y cuando digo alto me refiero no sólo en términos relativos a nuestra economía, sino en términos absolutos. En Estados Unidos, una de las economías más ricas y con mayor orientación pro-mercado del planeta, los contribuyentes tienen gravados sus ingresos a partir de los USD 1.000 mensuales. La reforma lleva a eximir a asalariados de USD 2.000 en una economía con un 40% de pobres. Subir el piso de Ganancias no resiste ninguna comparación.
Tercero, bajo la nueva ley, Argentina será un país más desigual. En economía diríamos que es una reforma profundamente regresiva. Desde hace muchos años en el Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNLP, con Diego Fernández Felices y Jorge Puig, estudiamos este tema y tratamos de identificar quién soporta el peso de los impuestos. Uno de los resultados sobre los que hay consenso en la profesión es que el Impuesto a las Ganancias de las personas físicas recae mayormente sobre el 10% de la población con más altos ingresos. Más aún, este es el impuesto que dota de progresividad a los sistemas tributarios en el mundo por excelencia. En consecuencia, reducir el pago de impuestos al 10% (o 20% dependiendo del contexto) más rico va a hacernos un poco más desiguales. El diagnóstico empeora cuando ponemos en perspectiva que los recursos que se cederían rondarían el 0,8% del PIB, casi el doble del monto total de la Asignación Universal por Hijo. Si esta es una propuesta que pretenden denominar como progresista, estamos en presencia del progresismo más loco del mundo.
Cuarto, esta propuesta no reduce el tamaño del estado, sino que la vamos a pagar con más déficit e inflación. El año 2023 cerrará con un déficit fiscal superior al 5% del PIB y en ese contexto es que se propone agravar el rojo. Todo esto sin considerar que el plan platita reforzado por el Teorema de Baglini (llamo así a este proceso de irresponsabilidad fiscal electoral estándar, potenciado con las disminuidas chances de continuar que tiene y percibe el gobierno, llevando sus propuestas al terreno de lo disparatado) obviamente traerá aparejada una mayor presión sobre las cuentas públicas. A la luz de nuestra historia (reciente y no tanto), no hay dudas que este costo fiscal va a ser financiado con más emisión e inflación, al menos en el corto plazo. Así, el 10% más rico pagará menos impuestos legislados, que serán sustituidos con el impuesto inflacionario que pagan todos (incluyendo el 40% de pobres, obvio). Esta no es una reforma pro-mercado: no habrá menos estado, sino peor estado.
Cabe entonces preguntarse qué es lo que motiva este dislate. Como suelo mencionar en mis clases de finanzas públicas, los impuestos tienen cuatro dimensiones que debemos tener en cuenta al analizarlos: recaudación, eficiencia, equidad y cuestiones de economía política. Como repasamos, la medida va a contramano del mundo, pero especialmente al revés de cualquier análisis del contexto fiscal, de las necesidades que tiene nuestra matriz tributaria en términos de eficiencia y del norte que marcan nuestras aspiraciones de una sociedad más equitativa. La única explicación es, obviamente, la economía política. Con más política que nunca, el debate público quedó acorralado entre los grupos de interés beneficiados (sindicatos de empleados formales de altos ingresos) sobre-representados en la coalición de gobierno y los promotores de slogans simplistas que instalaron la idea de “hay que bajar impuestos” sin ningún análisis económico en profundidad. Los primeros eligieron el impuesto que más les convenía, los segundos no pudieron (o no quisieron) entender que no todo es lo mismo. Este cóctel se transformó en explosivo, estimulado por una campaña electoral en la que la mayoría de los candidatos no tiene reparos en prometer lo que sea para lograr su objetivo electoral personal. Cabe también preguntar por los legisladores de izquierda, encolumnados tras la reforma impositiva más regresiva que se pueda hacer. O por aquellos que dieron quorum para luego votar en contra. Por último, pero no por ello menos llamativo, cabe preguntarse por la docilidad de los legisladores nacionales de las provincias más pobres, cuyos ingresos por Coparticipación se verán directamente afectados, mientras que los beneficios que recibirán a partir de su participación entre los trabajadores de altos ingresos serán minúsculos.
Tarde o temprano esta medida será revertida. Mi sesgo optimista me obliga a creer que Argentina puede ser un país normal. Al final del día, y más allá de que nos creamos únicos (en nuestras virtudes y defectos), somos un país como tantos otros. Me resisto a comprar la excepcionalidad argentina como excusa a nuestros fracasos. A medida que los países se desarrollan, aun las economías con mayor orientación pro-mercado, reconocen en el impuesto sobre los ingresos de las personas un pilar central de la recaudación. Resulta insostenible e incompatible con nuestro gasto eliminar este tributo, incluso luego de hacer todos los ajustes del presupuesto que el estado argentino necesita hacer. Más aún, si sumamos a la lista de correcciones la reducción de los peores impuestos, como el impuesto al cheque, Ingresos Brutos, las retenciones o la tasa de seguridad e higiene cobrada por los municipios. Apelando de nuevo al optimismo, quizás su regreso sea con el cartel correcto, como “Impuesto a los Ingresos” (o a la renta). Así nos ahorraríamos discusiones semánticas, funcionales a la confusión pública y el interés sectorial. El desarrollo de la Argentina sólo es posible si se asume como una economía de mercado, con equilibrio fiscal, con menos impuestos sobre la producción y sin inflación. Y cobrando impuestos sobre los ingresos de las personas, como los países normales.
Isidro Guardarucci
[1] De acuerdo con estimaciones de la Oficina de Presupuesto del Congreso.
[2] El Impuesto a los Ingresos Brutos, como se menciona, es provincial. Si bien su reducción implica dificultades adicionales en términos de coordinación entre niveles de gobierno, la agenda de normalización fiscal que Argentina necesita incluir este tema. El Consenso Fiscal de 2017 es un ejemplo de que es factible avanzar en esa dirección (más allá de su lamentable interrupción en 2020).