Los aumentos tarifarios aplicados desde agosto 2022 lograron evitar la profundización del retraso tarifario de los distintos servicios públicos verificado desde diciembre de 2019, reduciendo fuertemente los subsidios fiscales a la población de ingresos altos, pero incrementando los subsidios fiscales a la población de ingresos bajos y medios. Desandar estos subsidios desde diciembre 2023, seguramente, será una prioridad del próximo gobierno, debiendo a tal fin no sólo subir tarifas sino mejorar el diseño de la asistencia social otorgada a la población de menores recursos (concentrando la ayuda en el pago de consumos de subsistencia en vez de cantidades indefinidas de consumo de servicios públicos), induciendo eficiencia y menores costos para permitir la asequibilidad de los servicios.
Introducción
En una nota previa fechada en julio 2022[1], efectué una descripción crítica de la política regulatoria del gobierno actual, notando el fuerte retraso tarifario real proyectado a diciembre 2022 y las distorsiones tarifarias introducidas desde el año 2020, en particular por el nuevo Plan de Segmentación tarifaria según ingresos –para el retiro de subsidios fiscales– presentado en aquel momento. Similares conclusiones, cuantificando distintas dimensiones del entonces ya denominado “plan tarifario de Sergio Massa”, fueron expuestas en una nota publicada en septiembre.[2]
Uno de los problemas emergentes por la multiplicación de diferentes tipos de aumentos tarifarios para usuarios de distintas categorías de ingresos y poder adquisitivo -según la nueva práctica de segmentación anunciada inicialmente por el ex-Ministro de Economía Martín Guzmán e implementada posteriormente por el actual Ministro Sergio Massa- es el desconocimiento de qué precio paga cada usuario. Obviamente, la observación de la factura permite a cada usuario saberlo (ex–post a su consumo), pero la comunicación pública de las modificaciones y sus implicancias es muy poco clara cuando hay varias cifras en danza.
Limitando el análisis al Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), desde septiembre 2022 el retiro de subsidios en los servicios de gas natural, de energía eléctrica y de agua y saneamiento de AySA, junto con aumentos en los boletos del transporte público de pasajeros, han representado aumentos tarifarios relevantes para un amplio universo de usuarios, que varía en cada sector. En los próximos meses –entre abril y julio– también hay previstos aumentos por recomposición de márgenes de transporte y distribución (T&D) de electricidad y gas natural, así como la indexación mensual de las tarifas de transporte desde marzo, que introducirán incrementos adicionales con un alcance más amplio que lo visto hasta aquí. Al mismo tiempo, tratándose de un año con elecciones presidenciales en octubre y, eventualmente (si hubiera ballotage), en noviembre, aún confiando en el cumplimiento de las subas ya anunciadas (en abril y junio en el servicio eléctrico, y en mayo y julio en el gas natural, en ambos casos por la recomposición de los márgenes de T&D), es altamente probable que cualquier suba tarifaria adicional se postergue hasta después de las elecciones presidenciales del mes de octubre.
Así, la información disponible al momento de escribir esta nota permite reflejar cuáles fueron los aumentos tarifarios verificados entre agosto 2022 y marzo 2023, describir y/o aproximar con un alto grado de confiabilidad las subas adicionales que ocurrirán en los servicios de electricidad y gas natural entre abril y julio de este año, y aproximar en base a la habitualidad en las prácticas político-electorales la estabilidad nominal posterior hasta diciembre 2023 que enfrentan los usuarios residenciales en el AMBA desde el último cambio en la conducción del Ministerio de Economía.
En esta oportunidad, entonces, el objetivo de esta nota es simplemente presentar de forma sintética cuáles han sido las modificaciones tarifarias aplicadas desde agosto 2022 y anunciadas (en el caso del gas natural, aproximadas) hasta julio 2023, y examinar las mismas proyectando el período agosto-diciembre 2023.
Los aumentos tarifarios del período agosto 2022 – julio 2023
Por medio de distintas Resoluciones del Ministerio de Transporte, la Secretaría de Energía y los entes reguladores de los servicios de Agua Potable y Desagües Cloacales en el AMBA (ERAS), el Ente Nacional Regulador del Gas (ENARGAS) y el Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE), el gobierno nacional ha definido distintas modificaciones en las tarifas de los servicios públicos que instrumentan el régimen de segmentación de subsidios a usuarios residenciales del Decreto 332/22, publicado en el Boletín Oficial el 16 de junio pasado. El Cuadro 1 sintetiza los aumentos instrumentados hasta marzo 2023, los que se han anunciado en abril y junio en el caso del servicio eléctrico y los que se estiman entre abril y julio en función de la indexación mensual del boleto de transporte público y de la recomposición de los márgenes de T&D del servicio de gas natural. En el caso del transporte, cuyas tarifas desde marzo 2023 serán ajustadas mensualmente para incorporar la inflación (IPC) del mes previo, se supuso una inflación mensual del 6% desde marzo en adelante. Igualmente, los aumentos tarifarios en el caso del servicio eléctrico y en el gas natural son obtenidos de los cuadros tarifarios publicados por el ENRE y el ENARGAS respectivamente, pero su agregación para el promedio de los usuarios residenciales requiere ponderar los aumentos de cada sub-categoría de usuarios por la cantidad de usuarios de cada grupo de ingresos en ellas, una información con la cual no se contó para realizar esta nota. Asimismo, dado que el ENARGAS todavía no anunció cuáles serán los aumentos tarifarios de (supuestamente) mayo y julio, los valores incluidos en el Cuadro 1 en este caso son sólo una aproximación especulativa que deberá ser revisada (la cual, de todas formas, jamás podrá afectar en más del 10% el resultado global de la evolución tarifaria del servicio desde julio 2022 respecto de lo que se describe aquí).[3]
Puede observarse en el Cuadro 1, entonces, que los aumentos tarifarios desde agosto 2022 hasta julio 2023 en el AMBA habrán acumulado niveles elevados, promediando cerca del 170% en el caso de AySA, casi 150% en el caso del transporte público de pasajeros, en torno al 130% en gas natural y al 170% en el servicio eléctrico.
Sin embargo, deben resaltarse dos aspectos. Por un lado, que en el caso de los servicios de gas y electricidad las diferencias de subas entre los usuarios “ricos” (G1) y “pobres” (G2) es muy significativa (entre 75% y 150% mayor para los primeros que para los segundos en gas natural y electricidad, respectivamente), con una situación intermedia para los usuarios residenciales de ingresos medios (G3), que sólo pierden los subsidios sobre consumos excedentes de umbrales con consumo subsidiado (400 kwh/mes en el caso del servicio eléctrico y, teóricamente, el 70% del promedio del rango de consumo de cada categoría en el caso del gas natural –aunque en este caso, a diferencia del servicio eléctrico donde efectivamente se produce un salto tarifario al exceder el umbral subsidiado, este retiro parcial de subsidio fue implementado con un cargo variable intermedio al de los Grupos 1 y 2 en el mes de marzo). Por otro lado, teniendo en cuenta que los aumentos tarifarios consignados en el Cuadro 1 serán, con toda probabilidad, los últimos que implementará este gobierno, también cabe observar que los aumentos nominales deben compararse con la inflación esperada para tener una noción más realista de la realidad.
En tal sentido, el Cuadro 2 presenta la evolución de las tarifas promedio en términos reales de cada grupo de usuarios residenciales según niveles de ingreso (cuando existe segmentación, y obviando las tarifas sociales que incluyen subsidios fiscales adicionales –en torno al 55% en el caso del transporte, por ejemplo), partiendo de un valor base uniforme (igual a cien) en todos los casos y corrigiendo los valores nominales por la inflación minorista entre agosto-2022 y enero 2023 que mide el INDEC (proyectando además una inflación del 6% mensual a partir de febrero). Como se observa allí, y en el Gráfico 1, que reproduce algunos meses seleccionados del Cuadro 2, los aumentos tarifarios reales instrumentados entre agosto 2022 y marzo 2023 han sido significativos en el caso de AySA y también del transporte, pero en materia de energía ello sólo ha sido así para los usuarios del Grupo 1 (aun cuando todavía no lo han percibido por cuanto los aumentos de marzo en el servicio de gas natural serán pagados durante abril y mayo 2023, y los aumentos del servicio eléctrico de enero están en muchos casos pagándose recién ahora). Para los usuarios de ingresos medios y bajos de los servicios de gas y electricidad del AMBA, las tarifas reales no dejaron de disminuir.
Gráfico 1
En ningún caso, por otro lado, estos aumentos tarifarios se aproximan a los necesarios para eliminar los subsidios fiscales que reciben los usuarios residenciales (en el caso de AySA, cuyas tarifas cubrían poco más del 20% de sus costos unitarios totales a fines de 2021,[4] las tarifas debían prácticamente triplicarse para eliminar el subsidio -pero en términos globales y reales sólo llegaron a aumentar en torno al 70%-). Finalmente, tomando en cuenta la inflación proyectada en lo que resta del año, al finalizar este período de gobierno, sólo el transporte público urbano habrá podido aumentar levemente sus tarifas reales respecto de las de julio 2022 (en un 30%, partiendo de niveles que cubrían menos del 5% de los costos del servicio), con aumentos tarifarios reales para algunos usuarios de altos ingresos (como en el servicio eléctrico) y, en general, simplemente habiendo evitado la profundización del fortísimo retraso tarifario que se verificó entre diciembre 2019 y julio 2022.
Vale decir, el plan tarifario del Ministro Sergio Massa, hasta donde se ha observado y puede anticiparse en lo que resta de 2023, no habrá contribuido a reducir el déficit fiscal por los subsidios otorgados a los usuarios residenciales de servicios públicos del AMBA, sino que, en el mejor de los casos, sólo habrá logrado evitar su profundización, y para ello ha incurrido en un costo enorme: profundizar las distorsiones tarifarias y la utilización de precios para distribuir ingresos con fines políticos y electoralistas de corto plazo. Los Gráficos 2a y 2b ilustran este punto: cada usuario residencial en el AMBA enfrenta una tarifa marginal (variable) de los servicios de electricidad y gas natural que depende de su nivel de consumo y de su categoría de ingresos, pagando aproximadamente el doble si es considerado “rico”, lo cual distorsiona toda posibilidad de conocer claramente cuál es el precio que se paga y cuáles son las decisiones de consumo e inversión que mejor responden a estos valores y a los que corresponde esperar, siendo estos últimos indescifrables cuando las reglas aplicadas son “todo vale para minimizar el costo político de las promesas incumplibles del pasado”.[5]
Gráficos 2a y 2b
Comentarios finales
La conclusión que surge de este análisis es que, mucho más que un ajuste tarifario real relevante, el plan aplicado desde agosto 2022 se orientó a evitar la profundización del retraso tarifario de los distintos servicios públicos, reduciendo fuertemente los subsidios fiscales a la población de ingresos altos, pero incrementando los –inicialmente muy elevados– subsidios fiscales a la población de ingresos bajos y medios (aún cuando no reciban formalmente una tarifa social). Desandar estos subsidios desde diciembre 2023, seguramente, será una prioridad del próximo gobierno, debiendo a tal fin no sólo subir tarifas sino mejorar el diseño de la asistencia social otorgada a la población de menores recursos (concentrando la ayuda en el pago de consumos de subsistencia en vez de cantidades indefinidas de consumo de servicios públicos), en un contexto de reformas y aplicación de reglas que conduzcan a la mayor eficiencia productiva y a la minimización de los costos en las distintas actividades y segmentos de cada servicio público regulado.
Santiago Urbiztondo
[1] Urbiztondo, S.: “Los ajustes tarifarios en los servicios públicos: se acerca el año 2015, recargado”, Indicadores de Coyuntura 642, julio 2022.
[2] Urbiztondo, S.: “El plan tarifario de Sergio Massa”, Indicadores de Coyuntura 644, septiembre 2022.
[3] Más generalmente, la cuantificación precisa de estos aumentos todavía incluye algunas aproximaciones, por ejemplo en el caso de AySA donde, además del 10% de aumento general en octubre que había sido definido meses antes, se anunció el aumento tarifario global (por medio del ajuste del “factor K” –ver Resolución MOP 183/22 del 6 de octubre) del 150% aplicable a los usuarios del grupo 1 de altos ingresos (teóricamente, eliminando los subsidios que éstos reciben) desde noviembre 2022 y la secuencia de eliminación de subsidios de los usuarios del grupo 2 (que, desde marzo, mantienen un 15% de los mismos luego de una eliminación parcial secuencial) y del grupo 3 (que mantienen 40% del supuesto subsidio en el último bimestre de 2022 y 20% en el primer bimestre de este año pero lo pierden totalmente desde marzo 2023), pero no es absolutamente claro cómo han sido computados esos porcentajes en los aumentos recientes.
[4] Urbiztondo, S.: “Tarifas, costos y eficiencia de los servicios públicos”, Indicadores de Coyuntura 646, noviembre 2022.
[5] En el caso del servicio eléctrico, la tarifa promedio ponderada que paga cada cliente del Grupo 3 resulta de la combinación del cargo intra-marginal subsidiado y del cargo marginal aplicado también al Grupo 1, mientras que en el caso del servicio de gas natural la tarifa marginal de los usuarios del Grupo 3 son ya un promedio que definió el propio regulador (deshaciendo, así, la señal pretendida de que estos usuarios no tengan subsidios en el margen de sus decisiones de consumo).