En esta nota examino la evolución, desde 2001, de algunos indicadores de calidad de varios servicios públicos, complementando el análisis de variación de precios y costos unitarios realizado en la nota publicada en Indicadores de Coyuntura el mes pasado. Se observa que, aunque en varios casos (en particular, en la distribución de gas natural) no hay evidencia de que la calidad del servicio público se haya deteriorado significativamente desde el año 2001 hasta la fecha, la ausencia y/o presentación selectiva de algunos datos relevantes (por ejemplo, por parte de AySA y de Aerolíneas Argentinas) alimentan una fuerte sospecha de que los indicadores omitidos, si fueran hechos públicos de forma regular, señalarían el deterioro o bajo nivel relativo de la calidad de dichos servicios. Asimismo, la evidencia disponible en otros casos sí permite verificar instancias donde los mayores costos incurridos o el colapso de inversiones por la política confiscatoria estuvieron acompañadas por un fuerte deterioro en la calidad del servicio en varias dimensiones (por ejemplo, en el servicio de transporte ferroviario de pasajeros y en el servicio eléctrico). Así, más allá de ambigüedades y dimensiones puntuales donde hubo o pudo haber progresos de distinta magnitud (incluso algunos que no hayan sido captados en este breve análisis), la calidad de los servicios públicos evolucionó en términos generales de forma negativa en los últimos 20 años. Es decir, los avances logrados en materia de calidad son más que dudosos y ambiguos, sin capacidad siquiera para poder explicar parte de los mayores costos unitarios reales verificados en dicho período, confirmando entonces la responsabilidad de una pésima política regulatoria desde la crisis de la Convertibilidad en adelante.
Introducción
En la nota publicada el mes pasado en esta misma sección de Indicadores de Coyuntura,[1] argumenté que, como síntesis de un período donde además de congelamientos tarifarios desde 2002 se abandonó cualquier regla de ajuste de tarifas medianamente eficiente (de hecho, en gran parte del período 2002-2022 se aplicó una regla de ajuste tarifario del tipo “costo-plus” para las empresas públicas y una regla del tipo “costo variable-plus” para las empresas privadas, confiscándoles “sutilmente” –vía congelamiento de precios y tarifas– sus inversiones hundidas), lo cual convalidó mayores costos de los servicios públicos por ineficiencia en el caso de las empresas públicas y desalentó inversiones privadas de riesgo –llevando a reemplazar la producción doméstica por importaciones de gas natural y a recurrir a tecnologías de generación eléctrica de mayor costo pero menor exposición a la confiscación sutil por parte del gobierno–, el resultado finalmente se ha traducido en un aumento sustancial de los costos unitarios de los distintos servicios públicos en términos reales.
Para sustentar dicha conclusión seleccioné cinco empresas o actividades dentro de los servicios públicos –el servicio de provisión de agua potable y desagües cloacales en el AMBA prestado por AySA, el servicio de transporte aerocomercial prestado por Aerolíneas Argentinas, el servicio de transporte ferroviario urbano de pasajeros en el AMBA prestado por empresas públicas y concesionarios privados, la provisión de gas natural y la generación de energía eléctrica– y comparé sus precios / tarifas promedio (por cliente, pasajero, kwh y m3), incluyendo a toda la demanda, con sus costos unitarios respectivos, evidenciando así qué porcentaje de los costos han sido pagados por los usuarios finales en forma de tarifas y qué porcentaje ha sido pagado por los contribuyentes impositivos a través de impuestos (incluyendo el impuesto inflacionario) que financian el gasto público incrementado por los subsidios fiscales asignados a cada empresa o actividad en cada año.
Considerando, por simplicidad, sólo el promedio de estos cinco casos, los resultados numéricos presentan leves variaciones según cómo se actualicen los valores históricos (y, en mucho menor medida, según cómo se ponderen los cinco servicios dentro del total), pero cualitativamente hay un resultado claro y robusto: en promedio y en términos reales, los precios y las tarifas se mantuvieron relativamente constantes desde 2001 hasta la fecha (la situación proyectada a diciembre del año 2022), mientras que el costo medio de estos servicios públicos subió entre 120% y 260%; simplificando en un número redondo intermedio, el costo real de los servicios públicos se triplicó entre 2001 y 2022!
Una potencial defensa en contra de la ineficiencia y desaliento inversor a los que se atribuyó el fuerte aumento de los costos de los servicios públicos, es que tales costos corresponden a servicios públicos de mayor cobertura y mejor calidad a lo largo del tiempo. Si ello fuera así, el sustento empírico de mi crítica regulatoria en dicha nota quedaría debilitado.
En esta nota, dejo de lado el análisis de la evolución de la cobertura (lo cual implicaría comparar las velocidades de incorporación de nuevos usuarios en distintos momentos –y la disponibilidad efectiva del servicio para todos los usuarios en cada caso), y en cambio me focalizo en algunos indicadores de calidad que permitan aproximar cuantitativamente su evolución durante los últimos 20 años. Este ejercicio deja de lado algunos indicadores cualitativos (por ejemplo, la limpieza y reparación o ampliación de estaciones de pasajeros en el caso de los trenes, o la confiabilidad diferencial atribuible a la acumulación de una capacidad de abastecimiento holgada respecto de la demanda), pero igualmente permite arribar a una conclusión importante.
Tal conclusión es la siguiente:
- aunque en varios casos (en particular, en el gas natural) no hay evidencia de que la calidad del servicio público se haya deteriorado significativamente desde el año 2001 hasta la fecha, la ausencia y/o presentación selectiva de algunos datos relevantes (por ejemplo por parte de AySA y de Aerolíneas Argentinas) alimentan una fuerte sospecha de que los indicadores omitidos, si fueran hechos públicos de forma regular, señalarían el deterioro o bajo nivel relativo de la calidad de dichos servicios;
- por otro lado, la evidencia disponible en otros casos sí permite verificar instancias donde los mayores costos incurridos o el colapso de inversiones por la política confiscatoria estuvieron asociados con un fuerte deterioro en la calidad del servicio en varias dimensiones (ello es así, por ejemplo, en el servicio de transporte ferroviario de pasajeros y en el servicio eléctrico);
- así, más allá de ambigüedades y dimensiones puntuales donde hubo progresos de distinta magnitud (incluso los que no son captados en este breve análisis), la calidad de los servicios públicos evolucionó en términos generales de forma negativa en los últimos 20 años,
- de modo tal que los avances logrados en esta dimensión son más que dudosos y ambiguos, sin capacidad siquiera para poder explicar, aunque sea una parte, los mayores costos unitarios reales verificados en dicho período, confirmando entonces la responsabilidad de una pésima política regulatoria desde la crisis de la Convertibilidad en adelante.
Indicadores de calidad de servicios públicos en el período 2001-2022
A continuación, presento una selección, parcial sin dudas, de indicadores que a mi juicio permiten captar rasgos relevantes de la calidad de un conjunto de servicios públicos bajo la órbita regulatoria del gobierno nacional (lo cual, en varios casos, lleva a limitar el análisis al Área Metropolitana del Gran Buenos Aires –AMBA). Omito de manera saliente cualquier indicador sobre erogaciones e inversiones (compra de equipamiento, obras, contrataciones, etc.), entendiendo que las mismas son necesarias para mantener el servicio a los usuarios ya atendidos e incorporar nuevos usuarios manteniendo la calidad del servicio, o bien para mejorar su calidad, pero que, en todo caso, son los indicadores de calidad (output) y no las inversiones (input) lo que debe medirse aquí. No debe perderse de vista que los mayores costos registrados fueron unitarios, por lo cual el mayor volumen logrado por una mayor cobertura no pudo haberlo motivado; por el contrario, el costo medio debería tender a caer en presencia de economías de escala logradas con el crecimiento. No pretendo argumentar que los indicadores expuestos a continuación sean los únicos relevantes, y soy consciente de que hay varios otros sin duda importantes que no están disponibles (en algunos casos, porque resulta difícil su cuantificación), pero una evaluación más amplia y completa está fuera del alcance de esta nota.
Agua y saneamiento en el AMBA
El área de servicio de la empresa Agua y Saneamientos Argentinos (AySA) creció significativamente con la incorporación de 9 municipios entre 2016 y 2018, de modo que el crecimiento de clientes y extensión de redes no informa mucho sobre el desempeño histórico de la empresa en materia de cobertura y acceso al servicio.[2] Por ello, en el Cuadro 1 se incluyen indicadores independientes del tamaño del servicio total provisto. Se observa por ejemplo que, entre 2001 y 2021, la producción de agua potable que, en promedio, dispone cada cliente aumentó 12%, la población servida con ambos servicios (agua potable y desagües cloacales) creció un 5% (siendo la incorporación de conexiones de desagües cloacales mayor que la de conexiones de agua potable, lo cual puede interpretarse como una mejora en la calidad conjunta del servicio provisto) y el tratamiento de aguas servidas creció 4% (todavía en niveles bajísimos). En tal sentido, aunque son progresos leves al cabo de 20 años, aquí no parece haber un deterioro claro en la calidad del servicio de la empresa.
Sin embargo, hay algo llamativo, asociado a la falta de información sobre la presión del suministro de agua potable: las estadísticas al respecto muestran cambios metodológicos entre 2001 y 2006 (en el primer caso, se informó sobre un 70% de conexiones cuya presión promedio superó los 8 metros y en el segundo caso, que un 94% de las conexiones tuvieron una presión promedio mayor a los 7 metros, de modo tal que no se puede saber si la cobertura del servicio con presión mayor a 7 u 8 metros creció o cayó en dicho período), y desde entonces no han sido informadas (al menos no están de forma visible en la página web de AySA ni en sus informes anuales del servicio). Por lo tanto, debido a la imposibilidad de comparar los valores de 2001 y 2006 y a la ausencia (o escasa visibilidad al menos) de este indicador posteriormente, la inferencia lógica inevitable es que la evolución ha sido negativa en buena parte o la totalidad del período posterior a la estatización del servicio en 2006.
Cuadro 1. AySA: Indicadores de calidad seleccionados, 2001-2021
Transporte ferroviario de pasajeros en el AMBA
El servicio de transporte ferroviario de pasajeros contiene múltiples indicadores de calidad, en términos de la cantidad de servicios disponibles, asientos, velocidad de circulación, electrificación (que incluye normalmente aire acondicionado), cancelaciones de servicios programados, cumplimiento de horarios, etc. En el Cuadro 2 se sintetizan los indicadores salientes para el servicio de transporte ferroviario de pasajeros en el AMBA.
Puede verse allí que, pese a la estabilización e incluso recuperación de distintos indicadores de calidad desde 2015 en adelante, el deterioro entre 2002 y 2015 fue tan severo que igualmente conduce a una evolución agregada negativa entre 2001 y (la proyección a diciembre con datos a septiembre de) 2022: el recorrido total de los trenes cayó 12%, con una reducción del 26% en el número de asientos, una caída del 4% en la velocidad promedio (que es de sólo 36 km/hora en el caso del servicio diésel y 37 km/hora en el servicio eléctrico), un aumento del 4% en la cantidad de servicios cancelados y del 12% en la cantidad de servicios retrasados. Por otra parte, la reducción en la cantidad de pasajeros pagos transportados refleja el problema de insuficiente control en el uso de un servicio altamente subsidiado combinado con la menor utilización del servicio post-pandemia del Covid-19 (en 2022 se proyecta una reducción del 23% en el número total de pasajeros transportados respecto del año 2019, explicando la mitad de la caída del número de pasajeros por coche desde 2001).
Cuadro 2. Indicadores del servicio ferroviario de pasajeros en el AMBA (superficie), 2001-2022p
El aspecto a todas luces positivo en la evolución de este servicio ha sido el avance de su electrificación, que aumentó 31% en el período (gran parte del cual ocurrió a partir del año 2016) y alcanza al 60% del total de trenes y 68% del total de coches en servicio actualmente (superando el 46% y 48% de participación en cada caso en el año 2001).
Servicio eléctrico en el AMBA
En lo que respecta a la calidad del servicio eléctrico, el ENRE publica semestralmente los indicadores habituales referidos a la frecuencia y duración de los cortes del servicio (SAIFI y SAIDI, respectivamente) de las licenciatarias del servicio en el AMBA (Edenor y Edesur). En los Gráficos 1 y 2 se observa la evolución de los datos anuales desde 2001 hasta 2021 inclusive.
Gráfico 1
Puede verse allí que el “congelamiento tarifario” (más precisamente, el fuerte retraso real de los márgenes de transporte y distribución) en 2002-15 provocó un deterioro de la calidad del servicio con cierto rezago (la mayor frecuencia y duración de los cortes se produjo entre 2008 y 2018, más allá de una situación igualmente crítica desde 2012), mientras que la “normalización tarifaria” (los fuertes aumentos reales de tarifas) en 2016-19, simétricamente, permitió una mejora de los indicadores de calidad (también con algún rezago y de forma paulatina). Así, si bien los indicadores de calidad del servicio eléctrico en el AMBA han mejorado en 2020 y 2021, ello no puede atribuirse a mayores inversiones realizadas en dicho período (porque no existieron) sino al efecto rezagado de las inversiones realizadas en los años previos, de modo tal que cabe esperar un empeoramiento de estos indicadores con los datos de 2022 a 2024. En todo caso, aún sin haberse concretado el efecto pleno de la renovada política confiscatoria reinstaurada desde 2020, los indicadores de frecuencia y duración de los cortes en el AMBA (incluyendo los que son llamados de “fuerza mayor”, desde la perspectiva de las distribuidoras, de modo tal que se computan también cortes por deficiencias del sistema de transmisión y accidentes) son similares (SAIFI) o peores (SAIDI) que los de 2001.
Gráfico 2
Generación de electricidad en el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM)
En el caso de la generación eléctrica, su calidad puede medirse (parcialmente) según cuál sea la tecnología e insumos utilizados. Cuando el costo del capital es suficientemente bajo (porque la política regulatoria es previsible y razonable), la incorporación de objetivos ambientales lleva normalmente a aumentar la generación hidráulica y renovable, en detrimento de la generación térmica que requiere menores inversiones hundidas y utiliza insumos con mayor emisión de carbono; asimismo, cuando se genera electricidad con plantas térmicas, éstas utilizan el combustible menos contaminante (gas natural) y evitan el uso de combustibles líquidos (gasoil y fueloil) y de carbón, más contaminantes. Así, simétricamente, un aumento en la generación térmica en base a combustibles líquidos y carbón refleja un deterioro en la calidad de la generación eléctrica.
Al respecto, en los Gráficos 3 y 4 se observa cómo, desde 2003 hasta 2018, la generación del MEM crece por la mayor participación de la generación térmica (sólo desde 2018 crece la generación renovable –suma de la generación eólica y solar), y cómo dentro de ella crece la generación más contaminante y costosa en base a fueloil, gasoil y carbón. Claramente entonces, la calidad de la generación eléctrica tuvo una evolución sumamente negativa entre 2001 y 2016, cuya reversión entre 2017 y 2019 sólo fue parcial e incluso no parece sostenerse en los años siguientes.
Gráfico 3
Gráfico 4
Distribución de gas natural
Tratándose de un servicio que a nivel residencial no puede ser discontinuado por cuestiones de seguridad, su calidad es relativamente homogénea a través del tiempo, lo cual no es así en el caso de usuarios industriales y generadores térmicos con servicio interrumpible. Por ello, dos tipos de indicadores posibles de “calidad”, considerando el impacto sobre los usuarios residenciales, son la evolución de la cobertura (acceso) y de la calidad del servicio comercial. En el primer caso, el Gráfico 5 muestra que –luego del colapso en el crítico año 2002– la velocidad de incorporación de usuarios (en términos absolutos, esto es, la cantidad de usuarios incorporados al servicio de gas natural por redes en todo el país) fue elevada –y mayor que en el promedio del período 1994-2001– durante una década bajo una regulación defectuosa (en la cual las tarifas del servicio fueron artificialmente deprimidas, promoviendo la mayor demanda de los nuevos usuarios), pero que en la década siguiente cayó fuertemente (en principio, pese a los aumentos tarifarios que han llevado las tarifas reales a niveles en promedio similares a los de 2001, por insuficiente oferta de infraestructura y del recurso natural). Así, aunque es lógico que la tasa de incorporación de usuarios (número de incorporaciones relativo al número total de usuarios ya conectados) a un servicio como el gas natural caiga en el tiempo, cabe notar que el Gráfico 5 considera las incorporaciones absolutas y no relativas al total de usuarios servidos, por lo cual el patrón observado desde 2001 (incluyendo una fuerte reducción entre puntas) igualmente puede considerarse como resultante de una limitación de la oferta más que de demanda, y en tal sentido como un deterioro en el acceso logrado respecto del demandado.
Gráfico 5
En el segundo caso, el Cuadro 3 presenta siete indicadores de calidad del servicio comercial informados por el ENARGAS, considerando los puntajes del promedio de las distribuidoras de todo el país (exceptuando a GasNea, sin datos en 2001, para la mejor comparabilidad). En los primeros 4 indicadores, un mayor índice denota una menor calidad, y en los 3 últimos ocurre a la inversa. Así, puede observarse que la calidad del servicio comercial ha mejorado en promedio en cuanto a los indicadores II y IV, con una muy leve mejoría o estabilidad en los indicadores I, III y V, y un deterioro claro en los indicadores VI y VII (sobre la atención telefónica y acuse de recibo de reclamos).
Cuadro 3. Gas Natural: Indicadores de calidad de servicio (promedio lineal de puntajes de las licenciatarias -sin GasNea), 2001-2021.
Nota: en I-IV, un valor mayor del índice denota peor calidad; en V-VII, al revés.
En conjunto, entonces, no hay un claro deterioro de la calidad del servicio de gas natural a lo largo y ancho del país, pero tampoco hubo una clara mejoría. Seguramente, la menor calidad es la que han sufrido usuarios con servicio interrumpible en distintos inviernos entre 2008 y 2015, pero ello no se reporta aquí.
Servicio aerocomercial
La industria aerocomercial se caracteriza a nivel internacional por la difusión de múltiples indicadores de calidad de los servicios prestados por cada aerolínea. Sin embargo, la información oficial respecto del desempeño de Aerolíneas Argentinas en su página web es mínima, y claramente oportunista. La Autoridad Nacional de Aviación Civil (ANAC), tampoco publica datos referidos a la puntualidad o satisfacción de los usuarios en sus exhaustivos reportes mensuales sobre movimiento de pasajeros en tramos domésticos e internacionales. Por ejemplo, en la sección de prensa de la página web de Aerolíneas Argentinas, donde se reproducen noticias periodísticas de todo tipo que la involucran, pueden hallarse algunas noticias sobre la satisfacción de los usuarios y la regularidad del servicio en reportes de los años 2018 y 2019, cuando se menciona la obtención de distintos récords históricos, pero no hay ninguna noticia de los años 2020 (desde febrero) hasta (noviembre de) 2022, algo comprensible sólo hasta mediados de 2021 –dada la fortísima reducción de vuelos durante la pandemia por Covid-19– pero no desde entonces. La síntesis de esta información está incluida en el Cuadro 4.
Cuadro 4. Reportes de Prensa informados en la página web de Aerolíneas Argentinas, 2018 – (nov) 2022
Tal falta de transparencia y consistencia en el reporte de indicadores de calidad del servicio elaborados en base a las opiniones de los distintos usuarios o la medición de la operación respectiva (incluyendo el NSP de la propia Aerolíneas, cuyos datos posteriores a 2019 no se dan a conocer –al menos no de forma visible) señala a las claras que los niveles de calidad del servicio de Aerolíneas Argentinas son bajos y/o no han evolucionado favorablemente al cabo de las últimas dos décadas o en los últimos 3 años, y probablemente tampoco desde la estatización de la empresa en 2008.
Comentarios finales
La evidencia incluida en esta nota demuestra que la calidad de un amplio número de servicios públicos (en saneamiento, transporte, y energía), lejos de haber mejorado sustancialmente –en cuyo caso hubiera podido explicar al menos parte del formidable aumento en los costos unitarios registrados en el período 2001-2022 en cinco casos analizados en una nota publicada en el número anterior de Indicadores de Coyuntura–, muestra varios signos de deterioro, y cuando ello no es así, de falta de información expuesta de forma transparente y sistemática. Tal como se podría especular en base a un análisis cualitativo preliminar (bajo el cual es muy poco probable que una regulación sumamente defectuosa pudiera conducir a la mejora de los servicios en ninguna de sus dimensiones, incluida la calidad), la ruptura de reglas regulatorias mínimamente eficientes desde 2002 ha llevado no sólo a duplicar y triplicar el costo medio de los servicios públicos (financiados crecientemente vía subsidios fiscales) sino que también ha provocado un marcado deterioro –producido con cierto rezago– en la calidad de (al menos) gran parte de los servicios públicos.
Tal rezago entre las acciones (calidad de la regulación) y los resultados (costos, calidad, etc.) en los servicios públicos de infraestructura, donde deben llevarse a cabo importantes inversiones hundidas que quedan expuestas a políticas regulatorias “sutilmente confiscatorias”, es críticamente dañino ante el cortoplacismo doméstico: los congelamientos tarifarios y el abandono de reglas de ajuste eficiente de precios y tarifas implican mayores costos (y subsidios fiscales) sin inducir mayores inversiones de riesgo ni mejoras en la calidad, pero ello ocurre y se visualiza algunos años después, alimentando la tentación populista de obtener el rédito político de servicios más baratos sin enfrentar los costos plenos de sus consecuencias y su reparación. Resolver el “problema de identificación” (cuál es la causa –algo remota– de las consecuencias palpables) es una condición necesaria para adoptar reglas eficientes en estas industrias.
Santiago Urbiztondo
[1] Urbiztondo, S.: “Tarifas, costos y eficiencia de los servicios públicos”, Indicadores de Coyuntura 646, noviembre 2022.
[2] Urbiztondo, S.: “AySA y la eficiencia de las empresas públicas argentinas”, Indicadores de Coyuntura 641, junio 2022.