Los lineamientos del Proyecto de Presupuesto 2023 sugieren que, en el corto plazo, las autoridades nacionales seguirán dando prioridad al fortalecimiento del mercado interno y usando el saldo comercial para obtener las divisas necesarias para el pago de las obligaciones externas. La estrategia exportadora quedará relegada una vez más. En el mediano plazo, se corre un grave riesgo frente a una situación de importantes cambios en el mercado mundial (modificaciones en la naturaleza de la globalización, fortalecimiento del eje comercial del Este de Asia y Pacífico, nuevas barreras ambientales al comercio, etc.) y a realineamientos políticos obligados por la invasión rusa a Ucrania.
A fines del tercer trimestre de 2022, la Argentina continúa transitando una profunda crisis macroeconómica caracterizada por una alta tasa de inflación mensual y una gravísima falta de divisas que obstaculizan el funcionamiento de la economía en cuestiones tan básicas como las de importar insumos o repagar deudas públicas y privadas. En ese marco, y sin haber formulado un plan detallado más allá de los lineamientos firmados con el Fondo Monetario Internacional, las autoridades han enviado al Congreso Nacional el Proyecto de Presupuesto 2023. El mensaje de presentación del Presupuesto acerca información sobre algunos objetivos del gobierno. En primer lugar, se indica que la propuesta de presupuesto se orienta al ordenamiento fiscal que redundará en una recomposición del poder de compra de los ingresos y en un fortalecimiento del mercado interno. Mientras el primer objetivo resulta imperioso dada la situación inflacionaria, el segundo objetivo resulta un enunciado muy general, de amplia interpretación. Una aclaración que sigue le otorga un poco más de precisión cuando se indica que se seguirá una política industrial y científico-tecnológica que estimule la inversión privada, genere empleo y fortalezca el sector externo por vía de un aumento de las exportaciones de bienes y servicios. En síntesis, esta descripción de objetivos sugiere que se mantendrá el foco del desarrollo en la actividad y el consumo interno y se seguirá utilizando el saldo comercial como mecanismo de aporte de divisas para transitar la emergencia económica.
El curso de acción propuesto enfrenta varios obstáculos de corto y mediano plazo. En el corto plazo, en primer lugar, debe recordarse que la Argentina es un país “pequeño” en el comercio internacional lo que significa que los precios mundiales son un dato para su economía: vende y compra a los precios vigentes en cada momento. A la salida de la Pandemia en 2021 y luego, con la invasión de la Federación Rusa a Ucrania (febrero de 2022), los precios internacionales de sus principales productos exportables, los alimentos básicos, tuvieron un considerable aumento. En agosto de 2022, el índice FAO de alimentos fue un 7,9% superior al de hace 12 meses. Sin embargo, a la vez, el precio de las importaciones se elevó como efecto del aumento del precio de los fletes, la energía y la creciente inflación internacional. Para tener en cuenta, en los últimos meses los cereales, oleaginosas y sus aceites y las carnes han ido reduciendo sus precios según el índice de FAO. Así, en los primeros ocho meses del año el INDEC informó un incremento del Índice de precios de las exportaciones del 19,7%, por debajo del Índice de precios de las importaciones, del 21,0%. En consecuencia, el país registró una pérdida en los términos del intercambio equivalente a haber perdido el 25% del saldo positivo registrado hasta agosto de USD 2193 millones.
En segundo lugar, el atraso del tipo de cambio oficial y la inestabilidad cambiaria que se percibe a través de la brecha con los tipos de cambio financieros limitan los negocios de exportación. En el caso de los productos básicos del agro, además, los derechos de exportación recortan la rentabilidad de los negocios. En el caso de las manufacturas, las empresas enfrentan inseguridad sobre la disponibilidad y costo de sus insumos importados que se encuentran sujetos a un complejo sistema de autorizaciones burocráticas, lo que reduce su confiabilidad exportadora frente a los clientes. El aumento de la conflictividad laboral en un marco de alta inflación también opera desestimulando nuevos negocios exportadores. Como resultado, las exportaciones redujeron su volumen un 1,6% en los ocho primeros meses del año y siguieron concentrándose en los productos básicos del agro que representaron un 67% del total.
En tercer lugar, los instrumentos de política desplegados por las autoridades se enfocan en oportunidades de cortísimo plazo para “emparchar” situaciones apremiantes de falta de divisas, mientras los agentes en los mercados mantienen sus expectativas sobre la necesidad de una solución más drástica como una devaluación del tipo de cambio. Ese fue el caso de la implementación del “dólar soja” que otorgaba un tipo de cambio preferencial a los exportadores de la cadena de productos oleaginosos con el objetivo de que pudiesen aumentar el precio que pagan internamente a los productores. De ese modo, se logró que los productores comercializaran los stocks que mantenían de manera precautoria. Los considerandos del decreto confirmaban que nuestro país es un exportador mundial relevante y que, según las autoridades, “las manufacturas de soja tienen baja incidencia directa en la cadena de abastecimiento nacional”. A contramano de lo postulado, la evidencia inmediatamente mostró que la soja integra los insumos para consumo animal y, por ejemplo, su precio en pesos también se utiliza para indexar algunos contratos. Por lo tanto, el gobierno debió aclarar que la medida no alcanzaba a la indexación de alquileres de campo u operaciones de ventas de fertilizantes, semillas y otros insumos con pago en especie (soja), compra de pellets y/o harina para consumo animal o procesamiento para alimentos balanceados. El cumplimiento de estas limitaciones quedó, en los hechos, regulado por las negociaciones en el mercado. A su vez, el establecimiento del “dólar soja” llevó a numerosos reclamos sectoriales para obtener medidas similares.
En vista de esta falta de avances, los datos de los primeros ocho meses del año no muestran novedades de diagnóstico ya que, como se dijo, el propósito del gobierno no excede el cortísimo plazo de mejorar en todo lo posible el resultado del balance comercial. Por el lado exportador, en los ocho primeros meses las ventas externas aumentaron un 17,7% con respecto al año anterior (USD 59720 millones) y las importaciones aumentaron un 43,6% (USD 57527 millones). El saldo acumulado del balance comercial fue de USD 2193 millones. En 2021, el balance comercial en los ocho primeros meses alcanzó los USD 10655 millones, lo que muestra el deterioro de la estrategia cortoplacista (ver Gráfico 1).
Gráfico 1
Considerando ahora las dificultades de mediano plazo, uno de los problemas registrados es la pendularidad de la política comercial de la Argentina, que no logra encontrar un balance entre una necesaria estrategia que dé prioridad a las exportaciones y su diversificación y una política industrial que fortalezca la competitividad de las empresas orientadas al mercado interno. Nuevamente, el camino señalado por las autoridades muestra que, en el horizonte de al menos un año más, la Argentina seguirá perdiendo oportunidades dentro de un mercado internacional sujeto a cambios muy importantes.
Entre esos cambios, ya se han mencionado en esta sección que las tendencias internacionales hacia la evolución de la globalización del comercio y de las inversiones no significarán su abandono. Sin embargo, habrá cambios importantes. Así, se espera un mayor comercio preferencial dentro de regiones geográficas de bajos costos de transporte, modificaciones de las cadenas de valor para incorporar ventajas de costos, pero también garantías de seguridad de abastecimiento y, por último, un potencial aumento del proteccionismo comercial bajo una nueva modalidad de restricciones ambientales.
Entre los muchos aspectos del comercio internacional de mercancías que pueden analizarse para entender las tendencias mencionadas, a continuación, se revisan los cambios en los flujos comerciales entre algunos países seleccionados para el período 2002 y 2021. El objetivo principal es estudiar las modificaciones en los patrones de clientes y abastecedores para los Estados Unidos y China y los cambios en los mayores países de América Latina para mejorar el entendimiento sobre un escenario mundial de comercio sujeto a movimientos potencialmente importantes.
Para comenzar, cabe recordar que el comercio de mercancías en 2021 fue equivalente al 23% de PBI mundial y que los Estados Unidos y China son los principales participantes de ese comercio. Cuando se analiza la evolución de su comercio bilateral se observa que la composición de socios para los Estados Unidos muestra bastante estabilidad de participantes pero que, en el curso de las dos últimas décadas, China ha pasado a ser el principal abastecedor externo de los Estados Unidos, relegando sobre todo la participación de Canadá y Japón. No así la de México que logró mantener su vinculación en las cadenas de valor estadounidenses con éxito. En el período bajo estudio, los Estados Unidos aumentaron un 135% sus exportaciones totales (ver Cuadro 1)
Cuadro 1
En el caso de China, se observa una mayor diversificación de destinos exportadores, aunque los Estados Unidos permanecen como cliente principal. También se generan más exportaciones directas desde su territorio, limitando la participación de Hong Kong como eslabón y puerto de salida industrial. Del lado importador, también aumenta la diversificación de abastecedores con el crecimiento de socios que envían alimentos a China, como Australia y Brasil. Las exportaciones de China aumentaron un impresionante 643% en el período (ver Cuadro 2).
Cuadro 2
Estos resultados son consistentes con la globalización de negocios que tuvo lugar en este período, con un aumento sustancial del peso de las economías en desarrollo, sobre todo las del Este y Sur de Asia en el comercio internacional.
En contraste, los países de América Latina tuvieron un comportamiento muy modesto. En el caso de México, las exportaciones aumentaron un 188% en las dos décadas, a la vez que se mantuvo la muy fuerte asociación comercial con los Estados Unidos. Con todo, hacia 2021, China fue ganando participación como abastecedor de México (ver Cuadro 3)
Cuadro 3
En el caso de Brasil, nuestro socio principal en el Mercosur, las últimas dos décadas dan cuenta de un cambio en su patrón exportador hacia una muy importante diversificación, con la incorporación de la agroindustria como exportación principal. En el período, Brasil se convirtió en uno de los más importantes abastecedores de alimentos del mercado internacional. Sus exportaciones, en consecuencia, avanzaron un 337%, a pesar de mantener su condición de “economía cerrada”. China pasó a ser su principal socio comercial como cliente y abastecedor, desplazando a los Estados Unidos y la Argentina (ver Cuadro 4).
Cuadro 4
Por último, en el caso de la Argentina se observa el avance de la importancia de China como socio comercial, en particular, como abastecedor y desplazando a Brasil al segundo lugar del patrón importador. En cambio, del lado exportador, Brasil sigue siendo el principal destino para las empresas argentinas con envíos diversificados en términos de productos. Las exportaciones argentinas crecieron un magro 159% en el período, sin lograr capitalizar nuestras ventajas agroindustriales o energéticas y perdiendo espacio regional frente a China con sus exportaciones manufactureras.
Entre 2002 y 2021, la característica dominante en el mundo ha sido la globalización de los negocios con la creación de cadenas de producción que cambiaron el comercio internacional de mercancías desde productos finales a un comercio de insumos con valor agregado creciente a lo largo de las operaciones. Los países en desarrollo del Este y Sur de Asia aprovecharon su ventaja de mano de obra relativamente barata y emergieron como grandes protagonistas del comercio mundial. Países como México y Brasil aprovecharon en parte estas circunstancias para aumentar sus exportaciones y diversificarse. La Argentina perdió la oportunidad una vez más, a pesar de los incentivos de altos precios y mayor comercio que recibía del mundo. Estos cambios muestran la importancia del comercio internacional para países avanzados y en desarrollo por igual.
Al presente, se discuten las perspectivas futuras que, se anticipa, también traerán cambios importantes en esta década. Por ejemplo, se espera que China crezca a tasas más bajas en el futuro y su rol comercial se estabilice o decrezca relativamente, aunque el Este y Sur de Asia seguirán siendo protagonistas principales del comercio mundial. A pesar de las disrupciones en las cadenas de valor y de la invasión rusa a Ucrania, en 2022 el comercio mundial creció por encima de los niveles pre-pandemia (en torno del 10%).
La guerra en Ucrania ha afectado los flujos de comercio internacional por problemas de tráfico y por las sanciones económicas sobre Rusia. Cabe mencionar que el comercio de la Federación de Rusia también se fue modificando en el tiempo. Un análisis similar al realizado anteriormente muestra un muy significativo aumento de las relaciones comerciales de Rusia con China, que pasó de representar el 6% al 14% de sus exportaciones totales y a abastecer a Rusia en un 24,8% de sus importaciones en 2021 comparable a un mucho menor 5,8% veinte años antes. Los Estados Unidos han mantenido su importancia como receptor de exportaciones y abastecedor de Rusia, figurando entre los 10 primeros socios comerciales en el período de las dos décadas estudiadas. Las exportaciones rusas crecieron un 251% en el período impulsado por la venta de energía.
Con respecto a la relación entre los Estados Unidos y China, la dependencia comercial mutua sugiere que en el futuro se mantendrá un escenario de competencia y cooperación estratégica. Esta convivencia irá mejorando si se fortalecen las reglas multilaterales del comercio y se logra encauzar el conflicto en Ucrania.
Si bien se prevé que, debido a la guerra en Ucrania, el comercio internacional crezca menos que lo esperado en 2022 y también en 2023, las expectativas no son pesimistas para los países en desarrollo hacia el futuro. Los análisis disponibles indican que, por ejemplo, la oferta de estos países puede ser un valioso instrumento para moderar la inflación internacional como ocurrió en las dos décadas previas con la oferta de China. En el escenario de la próxima década también habrá que adecuar el comercio a los impactos de cambio climático y a los acuerdos internacionales que se logren en ese capítulo. Esa será una nueva oportunidad para los países en desarrollo, en particular para los productores de materias primas como la Argentina. Alimentos, minerales y energía limpia (hidrógeno verde, por ejemplo) adquirirán importancia creciente.
Marcela Cristini y Guillermo Bermúdez