Los precios máximos de alimentos no han sido un programa eficaz para el objetivo de mejorar el acceso de los hogares vulnerables ni en el contexto internacional ni en el caso local. El gobierno programó un congelamiento de difícil cumplimiento que corre el riesgo de desalentar aún más el necesario desarrollo agroindustrial de nuestro país.
Las autoridades nacionales en ejercicio han tenido una relación conflictiva con el sector agroindustrial desde su asunción en diciembre de 2019. Esas mismas tensiones se verificaron en los gobiernos anteriores del mismo signo político (2003-2015). Hace un mes parecía haberse iniciado un acercamiento entre las partes, cuando el nuevo Ministro de Agricultura, Ganadería y Pesca negoció con el sector una flexibilización del cepo a las exportaciones ganaderas, algunos beneficios financieros y el envío al Congreso del proyecto de ley del Régimen de Fomento al Desarrollo Agroindustrial. Más recientemente, el gobierno y representantes del sector firmaron un acuerdo sobre los contenidos de la presentación argentina en la Cumbre del Clima (COP 26, noviembre 2021).
Sin embargo, a contramano de esas últimas iniciativas, el gobierno decidió un congelamiento de precios al consumidor hasta inicios de enero de 2022 sobre 1432 productos que incluye, centralmente, al rubro de alimentos y bebidas (Resolución 1050/2021). La justificación de la medida, según las autoridades de la Secretaría de Comercio, se basa en la permanencia de un escenario de emergencia económica y social (Ley 27541 de diciembre de 2019), la necesidad de un tránsito ordenado de la última etapa de la Pandemia y un aumento injustificado de precios al consumidor que no se basó en movimientos de costos, justamente en una etapa en la que se observa una recuperación de la actividad económica.
En contraste con estas justificaciones, el escenario que prevalece es uno en el que la economía exhibe muy alta inflación, donde la falta de previsibilidad económica aconseja acciones preventivas por parte de las empresas y donde la demanda convalida precios cada vez más altos para deshacerse de la moneda local y proteger sus ingresos y ahorros consiguiendo divisas o bienes. La falta de un programa económico consistente es uno de los elementos centrales en la explicación de este episodio de inestabilidad económica.
No obstante, las autoridades han señalado que el rubro de Alimentos y Bebidas viene liderando los aumentos de precios, a su entender, injustificadamente. Primero atribuyó esos aumentos a los incrementos en los precios internacionales y, más recientemente, se hizo referencia a la fijación de precios por parte de empresas “formadoras de precios”. En todos los casos, sus intervenciones directas en los precios a través de programas como el de “Precios Cuidados” o el “Súper Cerca” se justificaron en el deber del gobierno de cuidar la “mesa de los argentinos”.
En esta nueva intervención, la fijación de precios máximos alcanza a todas las bocas de distribución y se complementa con una obligación de parte de las empresas, distribuidores y mayoristas “de incrementar su producción hasta el más alto grado de su capacidad instalada y arbitrar los medios a su alcance para asegurar su transporte y distribución con el fin de satisfacer la demanda creciente de la población y entidades públicas de los distintos niveles de Gobierno Nacional y evitar, de este modo, situaciones de desabastecimiento”. El gobierno fija el precio y la cantidad al máximo de la capacidad instalada suponiendo que esa ecuación es económica y financieramente viable para todas las empresas.
Por otra parte, la fijación de los precios para cada uno de los productos seleccionados, por marca y por provincia, habría implicado la necesidad de un minucioso ejercicio de planificación de dudosa factibilidad, aún en épocas del “data análisis”.
Los inconvenientes detectados en el lanzamiento del programa, en efecto, dan cuenta de problemas informativos (productos que ya no se comercializan, por ejemplo) y operativos (no todas las cadenas comercializan todos los productos).
Pero aun cuando la planificación perfecta fuese posible, ¿cuál sería la utilidad del congelamiento y cuáles sus riesgos?
Entre los riesgos más evidentes se pueden considerar los siguientes:
-se han congelado los precios de una parte del universo de productos, los de venta más frecuente en cadenas de supermercados, sin distinguir entre los de consumo masivo y los que se dirigen a segmentos de mayores ingresos (alimentos congelados o versiones premium, por ejemplo). Como en el caso de las tarifas públicas, el sistema económico carga con un costo innecesario de proveer acceso “subsidiado” a aquellos que no lo necesitan. En el caso de las tarifas el pago sale directamente de las arcas del Estado, es decir los contribuyentes.
-al congelar los precios al consumidor, aparecen problemas con los márgenes de los principales participantes a lo largo de la cadena, ya que no todos pueden operar bajo una distribución proporcional de la reducción. Eso dependerá de la evolución de sus costos particulares. Por ejemplo, algunos tendrán más insumos importados, otros dependerán más de los costos de transporte, también las paritarias salariales difieren por actividad con incidencias distintas sobre los costos.
-al fijar los precios en cada localización provincial se puede incurrir en errores severos que lleven a la redistribución de los envíos según las distancias y también a arbitrajes entre ciudades cercanas a distintos lados de las fronteras provinciales.
-otro problema significativo es el de achicar el mercado de las segundas marcas y de las PYMES, al reducir su capacidad de competencia o, directamente, incentivar a la informalidad para poder sostener la actividad.
-el riesgo clásico de los congelamientos de precios es el de prever cómo se saldrá del mismo en su fecha de caducidad.
Frente a estos riesgos, los beneficios que busca el gobierno se concentran en mejorar los ingresos reales en el último trimestre del año (en especial antes de las elecciones nacionales) y morigerar la inflación general. Ambos objetivos parecerían ser de difícil o imposible cumplimiento.
En primer lugar, los congelamientos de precios no son el mejor instrumento para el objetivo de mejorar el acceso a los alimentos de los sectores vulnerables. Por ejemplo, en el episodio de aumentos generalizados de precios internacionales de alimentos entre 2005 y 2012, los países utilizaron una batería de medidas que incluyeron instrumentos como subsidios directos, stocks públicos, importación de alimentos, etc. (Ver Cuadro 1). Un informe de la FAO sobre los resultados de esas intervenciones muestra que los controles de precios se implementaron sólo sobre un pequeño número de productos de consumo masivo (arroz en el Asia, por ejemplo). En el caso de la implementación unilateral por parte de los gobiernos, su funcionamiento fue deficiente debido al aumento de la demanda por encima de la disponibilidad de los productos, la presencia de mercado negro y el desaliento a la producción. Como resultado, varios países pusieron en marcha acuerdos temporarios de precios con los grandes abastecedores de un conjunto acotado de productos, con mejores resultados. Los tiempos de aplicación fueron cortos y respetados (caso de México). En la mayoría de los casos, los países que usaron estas medidas eran países en desarrollo importadores netos de alimentos.
Cuadro 1
En segundo lugar, durante el último episodio de aumento de precios de los alimentos en los mercados mundiales, los países enfrentaban un cambio de precios relativos, en el que los alimentos aumentaban por encima del promedio de los bienes y servicios, pero las tendencias inflacionarias estaban controladas en la mayoría de los países. Ese no es el caso actual de la Argentina donde la inflación general representada por el Índice de Precios al Consumidor alcanzó un aumento interanual del 52,5% en setiembre de 2021. La preocupación del gobierno por el aumento de Alimentos y Bebidas por encima de ese promedio olvida que una parte importante de los precios están sujetos a regulación (tarifas públicas) y, por lo tanto, reducen el índice promedio (ver Gráfico 1). De hecho, el Índice Núcleo que mide la evolución de los precios no estacionales y no regulados, que representan mejor lo que ocurre en los mercados, llegó al 57% interanual. En contraste, el capítulo de Alimentos y Bebidas no alcohólicas registró un aumento menor, del 53,4%. Lo elevado de todos los índices sugiere que el problema de inestabilidad macro se derrama en todos los mercados y requiere una intervención muy diferente a la de un control de precios.
Con todo, cabe indicar que, aunque no sean los alimentos los que están empujando el índice de inflación, su encarecimiento es particularmente sensible para los consumidores dado que, en un contexto de caída de ingresos reales, la canasta de consumo se concentra en esos productos básicos. De allí que en la experiencia internacional se haya incorporado el conjunto amplio de medidas mencionadas antes para sostener el acceso de la población más vulnerable a esos productos.
Gráfico 1
Para finalizar cabe recordar que, en algunas ocasiones, el control de precios se insertó en la Argentina dentro de un conjunto de medidas antiinflacionarias (Plan Austral, por ejemplo) con el objetivo de lograr una coordinación hacia la convergencia macroeconómica. Aún en esos casos sus resultados fueron pobres o efímeros. En esta oportunidad, el gobierno introduce una medida de cortísimo plazo, de muy difícil cumplimiento, pero no hay una referencia de un programa que lleve a la convergencia de precios y el panorama, por el contrario, se ha vuelto cada vez menos previsible. En ausencia de un horizonte temporal donde se pueda dar credibilidad a un camino hacia un régimen de baja inflación y seguridad en las reglas, es prácticamente imposible que medidas coyunturales tengan algún resultado. Más aún, cuando se trata de instrumentos que no han tenido un desempeño exitoso ni en la experiencia internacional ni en la local, como es el caso del congelamiento de precios.
Marcela Cristini y Guillermo Bermúdez