La agenda de reuniones internacionales se concentra en la reactivación mundial con mayor equidad entre países, la seguridad sanitaria y alimentaria y, especialmente, en el cambio climático, como tema transversal a los anteriores. Para América Latina y, en especial para la Argentina y Brasil, se abren múltiples riesgos en el comercio de alimentos y en las medidas proteccionistas que podrían acompañar a las acciones ambientales. En el caso de la Argentina, la presencia en esos debates ha representado sólo parcialmente sus intereses.
Durante el mes de setiembre y en los próximos meses se están llevando adelante varias reuniones internacionales, con agendas complementarias, que buscan ordenar prioridades frente a las urgencias mundiales. Dichas urgencias fueron puestas en evidencia por las vicisitudes de la Pandemia, aunque ya se encontraban en debate con anterioridad.
Como suele ocurrir en las negociaciones en las que los participantes deben incurrir en costos propios de corto plazo para obtener beneficios globales e inciertos de largo plazo, las demoras fueron muchas y, al final del día, un hecho inesperado y de gran impacto como la Pandemia está obligando a la acción.
La revisión de las agendas de esas reuniones indica que las discusiones tendrán tres hilos conductores: la reactivación mundial con menor inequidad personal y entre países; el cambio climático y la adecuación de los países para cumplir las metas de reducción de emisiones incluyendo, especialmente, a la producción agropecuaria; y una nueva estructura de financiamiento para el desarrollo.
Para ilustrar la síntesis de los resultados ya alcanzados en estos días y los que se buscarán en los próximos meses, vale la pena recordar algunos datos económicos y ambientales de los principales actores en estas reuniones. El Cuadro 1 presenta un resumen. La primera columna sirve para identificar el nivel de desarrollo de los principales países ordenados por su tamaño económico. El contraste entre los Estados Unidos y China es el primero que llama la atención y pone en evidencia la necesidad de China de seguir creciendo. Sin embargo, su indicador de emisiones también muestra que ese crecimiento transitó, hasta ahora, un sendero que hoy se considera muy riesgoso para el equilibrio climático mundial. Siguiendo esta idea, el segundo contraste es el de India, que aún debe remontar varias etapas en su desarrollo económico y que aporta muy por debajo del promedio mundial a las emisiones de efecto invernadero. Estos dos países reflejan los intereses del 37% de la población mundial. El primero de ellos es un productor, pero también un importador neto de alimentos, de relevancia particular en los mercados de productos básicos. Por su parte, los países latinoamericanos seleccionados en el Cuadro 1 presentan una realidad bastante distinta, son de ingresos medios altos, exportan alimentos y tienen niveles de emisión de bajos a intermedios.
Cuadro 1
Teniendo en cuenta este escenario, a continuación, se sintetizan los temas de las reuniones internacionales y se vinculan, brevemente, con el rol de los principales países que participan de la discusión.
En primer lugar, el foco de atención mundial de corto plazo se encuentra en la recuperación post-Pandemia y en los impactos diferenciales que el COVID 19 ha tenido en los países en desarrollo y, sobre todo, en las economías más pobres. Las futuras políticas y la asistencia al desarrollo para ayudar a la nivelación de los países más pobres son, por ejemplo, los objetivos de discusión en la reunión cuatrienal de UNCTAD (inicios de octubre) y en la próxima reunión del G-20, luego de ya ser tratados en la Asamblea General de las Naciones Unidas (UN).
Otro punto vinculado al anterior es el de la seguridad alimentaria. A ella se dedicó la reciente reunión de las Naciones Unidas sobre Sistemas Alimentarios. Esta reunión abarcó a las actividades relacionadas con la producción, el procesamiento, el transporte y el consumo de alimentos y se realizó el 23 de setiembre en Nueva York. Su organización se inscribe en el programa de los objetivos para el desarrollo sostenible (ODS) y en el programa de las Naciones Unidas de una “Década para la Acción”, que señala al año 2030 como el punto de llegada en la consecución de los 17 objetivos para el desarrollo sostenible. Vale recordar que esos objetivos, en conjunto, buscan: “erradicar la pobreza, rescatar al planeta y construir un mundo pacífico”.
Las Naciones Unidas entienden que los sistemas alimentarios son un aspecto transversal a un conjunto amplio de los ODS y, por ello, buscaban un resultado ambicioso que guiase el camino de nuevos avances.
Tanto en la Cumbre sobre Sistemas Alimentarios como en la Asamblea General Anual (fines de setiembre), los directivos de la UN han empleado un lenguaje optimista que confía en la fortaleza humana para promover un rápido cambio de rumbo.
En contraste con sus objetivos, los primeros resultados de las reuniones de las Naciones Unidas no pudieron revertir el clima negativo que la recesión económica mundial produjo en amplios sectores de la población de países en desarrollo. En parte debido a la pandemia de COVID-19, “la prevalencia de la desnutrición aumentó a alrededor del 9,9 por ciento en 2020, y las estimaciones de personas que padecen hambre alcanzaron entre 720 y 811 millones en todo el mundo en 2020. Mientras tanto, dos de cada tres niños no reciben las dietas mínimas diversas que necesitan en la primera infancia para crecer de manera saludable”, según un comunicado del organismo convocante. Esta situación alimentó los reclamos de los movimientos que representan a la sociedad civil y, lamentablemente, también dio lugar a acciones hostiles de los movimientos anti-sistema. En las Naciones Unidas funciona un Comité de Seguridad Alimentaria Mundial que retomará el tema de los sistemas alimentarios en los próximos meses (reunión anual en 11-14 de octubre). También lo harán los representantes de la sociedad civil nucleados en el Mecanismo de Sociedad Civil y Pueblos Originarios, que integra el Comité de la UN.
En términos generales, los gobiernos que participaron en la Cumbre de Sistemas Alimentarios y se comprometieron a impulsar cambios, reconocen que el mayor problema es uno de acceso y no de oferta de alimentos, pero también suman a los problemas que deben resolverse las implicancias de la producción a gran escala para el cambio climático (posición de la Unión Europea, por ejemplo) y la limitada participación de los pequeños productores de productos tradicionales, sobre todo en el caso de poblaciones originarias (Nueva Zelanda es un ejemplo de esta posición).
En la Asamblea General el tono fue más de negociación entre los principales países con varios frentes de conflicto abiertos. En el tema de cambio climático, China se comprometió a no financiar la construcción de centrales de energía a carbón en el resto del mundo y este compromiso fue muy festejado por los Estados Unidos. Notablemente, ese mismo compromiso muestra cuánto de demoradas están las acciones en este frente. Por su parte, Brasil declaró un avance de su política de penalización de la deforestación que consideran más ambiciosa que en el pasado.
La Argentina, en línea con sus propios problemas presentó un reclamo por la reestructuración de las deudas soberanas, considerando insuficiente la prórroga de la suspensión de servicios de la deuda que fuera promovida por el G-20 en su momento. Debe notarse que el aumento de las deudas externas de los países en desarrollo se exacerbó durante la Pandemia, cuando fue necesario financiar la detención súbita de actividades económicas por razones sanitarias. En la Argentina, esto se llevó a cabo por vía de la emisión monetaria y el endeudamiento interno, ya que nuestro país no tiene acceso a los mercados internacionales desde antes del problema del COVID-19 y por razones propias de su accidentada política macroeconómica unida a su péndulo político.
También se incluyó como tema de la Asamblea General de la UN, la reforma de la propia organización de las Naciones Unidas. Este aspecto de reconstrucción institucional internacional estará también presente en la reunión de UNCTAD, de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y del propio G-20. Esto se debe al debilitamiento del multilateralismo en un mundo en el que conviven varios regímenes político-económicos dentro de un marco en el que ha prevalecido la organización económica vía mercados con distintos grados de intervención pública.
La reunión de UNCTAD, que se llevará a cabo a principios de octubre, en Barbados, abrirá una nueva oportunidad para discutir los temas de comercio y desarrollo. En este caso se retomarán los temas de financiamiento del desarrollo, cadenas de valor y acuerdos regionales. Todos estos temas fueron afectados por la Pandemia y se busca que su reactivación incluya cambios que fortalezcan la posición de los países en desarrollo y ayuden a cerrar la brecha de desigualdad. Nuevamente será una oportunidad para que los líderes de los principales países en términos de su participación en el Producto mundial entrecrucen mensajes indirectos dando oportunidad a una parcial atenuación de tensiones.
En el caso de liberalización del comercio agrícola, vinculado a los problemas de los sistemas alimentarios y tema de interés prioritario para la Argentina, en la OMC se anticipan dificultades para llegar a los resultados apuntados. Los principales obstáculos, que no parecen ceder, son los relacionados con reducción de la ayuda interna para los productores en los países centrales. En el aspecto de acceso a los mercados se avanzaría en dar transparencia a las medidas arancelarias, pero quedarán por discutir los mecanismos de desarme de la protección donde Brasil y la Argentina han hecho aportes en las negociaciones previas hasta esta reunión. Tampoco se lograrían definiciones con respecto a la restricción de las exportaciones de alimentos, que crecieron durante la Pandemia, salvo por una exhortación para “reducir al mínimo los posibles efectos de las restricciones a la exportación en la volatilidad de los precios y la seguridad alimentaria”. Un punto que se recoge en la preparación de la reunión de la OMC y en la ya transcurrida de Sistemas Alimentarios, se refiere a la posibilidad de que los países en desarrollo usen precios sostén para construir inventarios públicos de alimentos con fines de mejorar la seguridad alimentaria. En ese ítem la preocupación es, nuevamente, que se afecten los precios internacionales o la seguridad alimentaria de terceros países.
Vinculado al tema agrícola, la UNCTAD realizará una reunión previa a su conferencia cuatrienal dedicada a los commodities y la dependencia de algunos países de su producción. Allí se discutirán temas de seguridad alimentaria, agua, el futuro del gas y petróleo y la sustentabilidad en minería.
Otro tema central al funcionamiento del sistema multilateral de comercio se refiere a la postergada reforma de la OMC y del sistema de solución de controversias. En general, el clima de las reuniones previas ha llevado a una expectativa limitada sobre el éxito de la reunión de la OMC en este tema.
Por su parte, el G20 realizará su Cumbre de Jefes de Gobierno a final de octubre en Roma con una agenda amplia, luego de un año de reuniones ministeriales y con el asesoramiento de los grupos de asistencia técnica. Sus temas dan continuidad a las iniciativas de emergencia que tomó el G20 durante la Pandemia insistiendo en la necesidad de fortalecer los mecanismos multilaterales. Su visión enfatiza el rol de las tecnologías para soluciones sanitarias actuales y futuras, reducción de la desigualdad por la vía de más y mejores empleos y una reconstrucción que tenga en cuenta el medioambiente. En el tema de la provisión de vacunas COVID subsisten las discusiones sobre propiedad intelectual y en qué medida alguna excepción a las normas actuales sería útil para favorecer una mejor distribución (G-20 y OMC).
El tema ambiental ha aumentado su importancia y atraviesa transversalmente a todos los anteriores, sobre todo debido a los eventos climáticos del último par de años y al reciente informe del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) alertando sobre la aceleración del cambio climático y sus consecuencias extremas. En este sentido, se espera una importante discusión en oportunidad de la Cumbre sobre Cambio Climático (COP26) a realizarse en Glasgow a principios de noviembre. El gobierno del Reino Unido, sede del encuentro, ha reconocido la situación particular de los países en desarrollo en un mundo donde los países más avanzados son los responsables de las mayores emisiones. Del mismo modo, el mundo en desarrollo reconoce que el sendero que transitó China y otros países del Este Asiático ya no es posible. En este escenario se debate cómo serán los nuevos mecanismos que promuevan un crecimiento amigable con el ambiente. Los temas de la reunión se concentrarán en “poner fin a la energía del carbón, eliminar gradualmente los vehículos contaminantes, agricultura más sostenible, abordando deforestación y apoyo al desarrollo de los países mediante apoyo financiero”. Como parte de su responsabilidad con el cumplimiento de las ahora insuficientes metas del Acuerdo de París, varios países centrales han adelantado el reemplazo de los motores a combustión del parque automotor para 2030-35. Estas novedades tendrán varios impactos sobre la Argentina y Brasil, que participan de las cadenas mundiales de producción automotriz y están entre los 10 principales exportadores de alimentos del mundo. La otra cara de la moneda es que algunos países, entre ellos los de la Unión Europea, están avanzando en aranceles que penalicen a los productos generadores de altas emisiones en el comercio internacional. La justificación es la de evitar que los procesos industriales contaminantes se muden a países en desarrollo de normas más laxas, para abastecer desde allí a los mercados centrales. Estas medidas preocupan a la UNCTAD y a la OMC y, naturalmente, a todos los países en desarrollo que deben contemplar un radical cambio en sus procesos ya instalados, financiando la adaptación.
Mientras el mundo se sumerge en estos debates sobre cómo construir su futuro, las acciones de cada país transitan por un camino menos cooperativo donde, por ejemplo, se van reacomodando las piezas de la retirada de los Estados Unidos y sus aliados de Afganistán. Esa retirada ha dado lugar, una vez más, a una discusión académica sobre el ocaso de los Estados Unidos como potencia mundial. Su liderazgo se remonta a fines del siglo XIX y ha sido desafiado varias veces, como en el caso de su participación en las dos guerras mundiales (1914-18 y 1939-45). Al término de la Guerra Fría, en 1989, los Estados Unidos se perfilaron como el único poder mundial frente a la disgregación del comunismo soviético y sólo recientemente, China como potencia en desarrollo, parece buscar un lugar de liderazgo mundial con un perfil propio.
También recientemente, como parte de las tensiones entre China y los Estados Unidos, este país ha organizado un nuevo pacto de seguridad con el Reino Unido y Australia, La asociación AUKUS es una advertencia para el gobierno de China a medida que la administración del Presidente Joe Biden se mueve para contrarrestar a Beijing en el Indo-Pacífico.
En síntesis, el alcance de los potenciales acuerdos es poco previsible a priori, debido a que las negociaciones se desarrollan en un escenario internacional donde, como se ha ilustrado, la distribución del poder fáctico está en discusión, con importantes diferencias de enfoques entre los Estados Unidos, sus aliados (varios países de la Unión Europea y Canadá) y China como potencia emergente. El mundo en desarrollo asiste a estas deliberaciones reclamando que sus resultados sean acordes con sus expectativas de acceso al crecimiento y a una mayor calidad de vida. Lo mismo puede decirse de la Argentina, aunque en nuestro caso se agrega la necesidad de un reordenamiento de nuestras prioridades externas como factor para retomar los mecanismos del desarrollo, luego de un prolongado período de pérdida relativa de ingresos y productividad.
Marcela Cristini y Guillermo Bermúdez