Las plataformas digitales y la competencia: las “Bigh Tech” bajo la mira

Introducción

La revolución de Internet producida en las últimas décadas ha transformado al mundo de múltiples maneras, modificando de forma tal vez permanente el acceso e intercambio de bienes, servicios, ideas e información, impactando la cultura y la política en términos globales. Ello fue posible gracias a sucesivas innovaciones tecnológicas de una multiplicidad de actores académicos y económicos; varios de estos últimos han sido empresas nacientes (“start ups”) que en pocos años crecieron hasta ser las más valiosas del mundo. Tal fue el caso de Google, Facebook, Amazon y Apple –cuyo valor conjunto actualmente representa cerca de 5 trillones de dólares, un tercio del valor de todas las empresas listadas en S&P 100–, pero también de muchísimas otras que han tenido distinto grado de éxito en base a su innovación y modelos comerciales. Al haber provocado cambios estructurales todavía no identificados en su totalidad ni apropiadamente evaluados, la cuantificación de los beneficios sociales que la “revolución digital” trajo y traerá asociados seguramente sea imprecisa, pero difícilmente haya experiencias más elocuentes en cuanto a demostrar el potencial de la creatividad de los seres humanos cuando el contexto institucional y económico básico permite y fomenta la competencia, premiando la innovación y la eficiencia económica. Quienes creen en las virtudes de la competencia como el mejor mecanismo para producir riqueza y bienestar, encuentran un mar de evidencia a su favor en la revolución digital post-Internet.

En ese contexto, este proceso competitivo tiene características singulares, y únicas tomadas en su conjunto, al confluir múltiples elementos tendientes a una fuerte concentración económica. Las características tecnológicas y comerciales de los nuevos productos y servicios provistos en las distintas plataformas digitales existentes conducen a una competencia del estilo “el ganador se queda con todo”, y por ende a una fuerte concentración de mercado y riesgos de monopolización.

Desde el punto de vista del análisis económico, las plataformas digitales:

1. son canales de distribución e intercambio de una gran variedad de servicios –incluyendo los de interacción social donde se comparten ideas, información y opiniones; las compras y ventas en red; la búsqueda de información pública de todo tipo, ya sea desde dispositivos fijos o móviles convergentes; etc.–,
2. que presentan fuertes economías de escala y alcance (por la existencia de costos fijos comunes para la utilización de dicha plataforma en la provisión de múltiples servicios con costos variables prácticamente nulos),
3. con usuarios cuyas demandas están expuestas a fuertes externalidades de red (esto es, donde el valor atribuido al/los servicio/s prestado/s en cada plataforma aumenta a medida que crece el número de usuarios),
4. con una baja disposición por ende a migrar hacia nuevas plataformas competidoras (lo cual debilita el desafío de los competidores potenciales, provocando barreras económicas a la entrada de nuevos oferentes),
5. quienes de forma inadvertida o involuntaria transmiten a quienes administran dichas plataformas digitales información personal de sus preferencias y conductas que –al agregarse en un amplio universo de usuarios– es muy valiosa comercial y políticamente (para sí y para terceros que están dispuestos a pagar por ella).

Así, cuando quien lanza una plataforma digital al mercado logra captar un mayor número de clientes por la introducción de un servicio innovador y superior, su éxito le permitirá operar con menores costos unitarios y mayor fidelidad de sus usuarios, lo cual a su vez le permitirá mayor capacidad o poder de negociación para decidir sobre aspectos comerciales que inciden en la facilidad o viabilidad con que pueden ingresar y competirle efectivamente otras empresas o migrar hacia competidores potenciales sus clientes, reforzando su posición de liderazgo y eventualmente transformando la superioridad inicial de sus servicios en barreras a la entrada para sus competidores. Al mismo tiempo, el vertiginoso progreso tecnológico que caracteriza a las plataformas digitales y a los diferentes servicios que se introducen en cada una de ellas tiene efectos que, a menudo, sólo pueden ser percibidos o comprendidos por terceros observadores con cierta demora, introduciendo una dificultad adicional en la evaluación que hacen las agencias regulatorias responsables por velar que los mercados involucrados mantengan conductas fuertemente competitivas.

Desde esta perspectiva, la magnífica competencia observada en el mercado de las telecomunicaciones desde fines del siglo XX y en el desarrollo de plataformas digitales durante las primeras dos décadas del siglo XXI no es inconsistente con la creciente y altísima concentración en la oferta en los distintos mercados relevantes involucrados en los servicios digitales provistos vía Internet. Los problemas de competencia –por medio de conductas abusivas de empresas con fuerte poder de mercado– pueden por lo tanto haber sido importantes en los últimos años, y representar amenazas y desafíos acuciantes para la sociedad en varios sentidos.

De cara al futuro, la “revolución digital” plantea a los hacedores de políticas públicas al menos dos desafíos fundamentales. Primero, comprender qué implicancias tienen estos cambios tecnológicos y comerciales en las oportunidades y riesgos de desarrollo económico y humano de la población, de manera tal que cada país pueda acomodar decisiones legislativas y de gasto público (en acceso universal, educación, legislación laboral, impositiva, etc.) para optimizar el aprovechamiento de las oportunidades y minimizar los daños que puedan preverse en el corto y mediano plazos. Segundo, verificar si la concentración de mercado en la provisión de los distintos servicios digitales provistos en estas plataformas sólo fue el resultado de las fuerzas naturales detrás de las economías de escala, alcance, externalidades de red, etc. que logran captar las empresas con lanzamientos innovadores y de excelencia, o si también resultó a partir de conductas comerciales que hubieran significado abusos de posiciones dominantes por parte de las empresas líderes en cada caso, cuya persistencia además tenga la potencialidad no sólo de dañar la dinámica competitiva en estas plataformas sino también de provocar otros males asociados, minando derechos individuales en términos de acceso a información veraz, libertad de expresión y de pensamiento.

Esta nota se concentra en esta segunda cuestión. Para ello, en primer lugar reviso brevemente un documento preparado en forma reciente por el Subcomité de Antitrust y Legislación Comercial y Administrativa del US House Committee on the Judiciary (una comisión permanente de la Cámara de Diputados de Estados Unidos a cargo de auditar la administración de justicia en las cortes federales y agencias regulatorias del país).[1]Dicho documento contiene una fenomenal recopilación de evidencia y argumentos tendientes a caracterizar la estructura de los mercados relevantes involucrados en las distintas plataformas digitales que funcionan en Internet y la conducta de las cuatro mayores empresas tecnológicas que lideran las mismas –Google, Facebook, Amazon y Apple–. Mi contribución, entonces, es simplemente resumir esta evaluación y aportar algunos comentarios personales en las conclusiones.

Adelanto mi conclusión más general: existen suficientes argumentos y evidencia tendientes a fundamentar una actitud regulatoria / antitrust más alerta que en el pasado respecto de las prácticas comerciales y de las operaciones de concentración económica que han sido hasta aquí permitidas a las plataformas digitales, y a favor de introducir reglas que limiten la discrecionalidad de las negociaciones y de los términos contractuales fijados por empresas con posiciones dominantes en mercados relevantes cuidadosamente definidos dentro de dichas plataformas. Con dos observaciones. Primero, ello es así a pesar de estar plenamente alerta y consciente del riesgo que significa propiciar intervenciones públicas potencialmente excesivas si cayeran en la Falacia de Nirvana (esto es, comparar una situación real imperfecta con una solución perfecta sólo por ser ideal): dejando de lado el caso extremo de una calidad institucional extremadamente deficiente (que casi aseguraría cometer la Falacia de Nirvana en su máxima expresión), en el caso bajo consideración en esta nota, el costo de la sobreestimación de las bondades de la competencia libre e irrestricta luce mayor que el costo de eventualmente reducir el dinamismo de las innovaciones y desarrollos futuros. Segundo, tal actitud favorable a la introducción de ciertas intervenciones y restricciones diferenciales (que podrían incluso definirse como “per se” –esto es, sin responder a la aplicación de la “regla de la razón” en cada instancia, como es más apropiado en la política antitrust general–) no habilita cualquier tipo de intervención: la prudencia, y el análisis técnico y profesional, deben primar para introducir reglas de aplicación específica a este sector, asegurando una definición moderna de lo que constituye un proceso competitivo dinámico y la institucionalidad adecuada para su implementación.

El documento del US House Committee on the Judiciary

Las plataformas digitales representan la infraestructura básica para el intercambio de comunicaciones, información, bienes y servicios en red. El documento del US House Committee on the Judiciary, sintéticamente (al cabo de sus 451 páginas), realiza las siguientes caracterizaciones respecto de las cuatro empresas más importantes mencionadas previamente: Facebook, Google, Amazon y Apple:

• Facebook: tiene poder monopólico en el mercado de intercambios sociales (“social networking”), producto tanto de su innovación inicial al lanzar su plataforma como de la adquisición de numerosas empresas digitales que constituían amenazas competitivas, manteniendo y aumentando así “las externalidades de red” (dado el mayor valor atribuido al servicio por cada usuario cuando hay más oportunidades de intercambios sociales), a partir de las cuales, la competencia posible en esta industria es sólo “por el mercado” (en vez de serlo “en el mercado”, más palpable).[2]Según el informe de referencia (aclaración que por simplicidad no repetiré en lo que sigue de esta síntesis), la falta de competencia llevó a un deterioro de la calidad del servicio de Facebook a lo largo del tiempo, en particular en términos de una peor protección de la privacidad de sus usuarios y de un aumento dramático de la desinformación circulante en la plataforma.
• Google: tiene un monopolio en la búsqueda genérica online y en el mercado de publicidad en las búsquedas. Su posición dominante está protegida por altas barreras de entrada, incluyendo el control de los datos que acumula (“clik-and-query data”, que son registros de las búsquedas y posteriores interacciones de los clientes con los resultados, otorgando distintas ventajas clave a los motores de búsqueda) y su amplia instalación como motor de búsqueda predeterminado –o por default– en los dispositivos y navegadores de Internet en todo el mundo. Google ha llevado a cabo una serie de prácticas anticompetitivas, incluyendo campañas para dañar a terceros proveedores de búsquedas que Google ha considerado como una amenaza significativa y medidas para favorecer a sus propios buscadores. Al capturar el monopolio sobre las búsquedas genéricas, Google ha poblado de avisos de publicidad y con su propio contenido los resultados de sus búsquedas, tornando borroso el alcance de la publicidad paga –en forma de avisos o ventajas fuera de los algoritmos naturales– al transformarse en un requisito creciente de Google hacia las entidades que buscan conectarse con sus usuarios. Google también habría celebrado contratos anticompetitivos (por ejemplo, luego de adquirir el sistema operativo Android en 2005 incluyó cláusulas restrictivas y provisiones de exclusividad para extender su monopolio en la búsqueda genérica desde las computadoras fijas hacia los aparatos móviles, logrando que los fabricantes de teléfonos inteligentes pre-instalaran y otorgaran estatus de default a sus propias aplicaciones, cerrando la entrada de sus competidores al mercado de búsquedas genéricas y desarrollo de otras aplicaciones). Asimismo, Google se expandió verticalmente, concentrando así el navegador más popular del mercado (Chrome), el 80% del mercado de navegación de servicios de mapas y localización (Google Maps), servicios de almacenamiento de datos e “Internet de las Cosas” (Google Clouds), etc. En conjunto, Google funciona cada vez más como un ecosistema de monopolios entrelazados, cada uno de los cuales le provee una enorme cantidad de datos de los usuarios, ayudándole a reforzar su dominancia y monetización de sus distintos servicios.
• Amazon: tiene un poder de mercado significativo y sostenible en las ventas minoristas online, donde controla el 40% (según algunas estimaciones, más del 50%) de las mismas, lo cual le otorga un fuerte poder monopólico sobre pequeñas y medianas empresas oferentes de diversos bienes y servicios que no tienen opciones alternativas para llegar a consumidores sin hacerlo vía Amazon. Como en los otros casos, su posición dominante fue lograda en parte por medio de adquisiciones de empresas competidoras (incluyendo Diapers.com y Zappos) y de compañías que operaban en mercados adyacentes y verticalmente vinculados, accediendo así a más información sobre sus clientes y permitiendo por lo tanto conductas abusivas con terceros clientes que son desplazados por sus propias empresas vinculadas salvo que acepten pagar altos márgenes de intermediación. El rol dual de Amazon como operador de su plataforma de comercio minorista online que atiende a vendedores independientes, y como vendedor en el mismo mercado, crea un conflicto de interés, induciendo a Amazon a explotar su acceso a la información de sus competidores entre otras conductas anticompetitivas.
• Apple: tiene poder de mercado significativo y sostenible en el mercado de sistemas operativos móviles, en el cual controla el sistema iOS usado por los iPhone, iPads y demás dispositivos de Apple, por medio del cual controla toda la distribución de software y aplicaciones compatibles con dichos dispositivos y terminales. En tal sentido, si bien su App Store lanzada en 2008 revolucionó la distribución de software en la telefonía móvil, dinamizando la creatividad de múltiples desarrolladores de aplicaciones y el acceso a éstas por parte de sus clientes, Apple utiliza su control del iOS para crear barreras para la competencia y para discriminar a sus rivales favoreciendo sus propios desarrollos, tanto por su acceso exclusivo a información competitiva sensible como por poder aplicar cargos muy elevados a los desarrolladores independientes de aplicaciones (que son también sus competidores) para acceder a su App Store.[3]Así, el poder de mercado de Apple se ha mantenido por la existencia de efectos de red, barreras a la entrada y altos costos de migración (“switching costs”) entre el sistema operativo iOS y su competidor Android, dañando a los competidores y a la competencia al reducir la calidad y la innovación entre los desarrolladores de aplicaciones, aumentando los precios y limitando las opciones de los consumidores.

El estudio también examinó los efectos de estas conductas en los mercados digitales sobre el mantenimiento y desarrollo de una prensa libre y diversa, la innovación, la privacidad de los datos de las personas y otras dimensiones afectadas. En base a los testimonios allí recolectados, la situación se caracteriza por una asimetría de poder significativa y creciente entre las plataformas dominantes y las organizaciones periodísticas y de prensa, así como respecto de la producción y disponibilidad de fuentes de noticias confiables, incidiendo sobre la distribución y monetización de tales producciones online y degradando la calidad y disponibilidad de fuentes confiables del periodismo.

La siguiente cita textual (con traducción propia) sintetiza las conclusiones del US House Committee on the Judiciary:

“Las prácticas competitivas de estas cuatro corporaciones revelan los siguientes problemas comunes. Primero, cada plataforma actúa como un guardián sobre un canal clave de distribución. Al controlar el acceso a los mercados, estos gigantes pueden elegir ganadores y perdedores a lo largo de toda la economía. No sólo tienen un tremendo poder sino que además abusan de él por medio de la imposición de cargos exorbitantes y de términos contractuales opresivos, además de la extracción de información valiosa de las personas y empresas que confían en ellas. Segundo, cada plataforma utiliza su posición de guardián para mantener su poder de mercado. Al controlar la infraestructura de la era digital han podido vigilar otras empresas para identificar potenciales rivales, y finalmente han adquirido, copiado o inviabilizado a sus amenazas competitivas. Finalmente, esas empresas han abusado de su rol como intermediarios para solidificar y expandir su poder dominante. Ya sea por medio de auto-preferencias, precios predatorios o conductas exclusorias, las plataformas dominantes han explotado su poder para volverse aún más dominantes…Estas firmas ejercen su dominancia en formas que erosionan emprendimientos, degradan la privacidad de los ciudadanos online y dañan la vitalidad de la prensa libre y diversa. El resultado es una menor innovación, menos opciones para los consumidores y una democracia debilitada.”

Finalmente, el estudio realiza las siguientes recomendaciones:

1. Restaurar la competencia en la economía digital
2. Separaciones estructurales y prohibición a ciertas plataformas dominantes para operar en líneas de negocios vinculadas.
3. Requisitos de no-discriminación, prohibiendo a las plataformas dominantes conductas auto-preferenciales.
4. Interoperabilidad y portabilidad de datos, requiriendo a las plataformas dominantes que hagan que sus servicios sean compatibles con otras plataformas y que los contenidos e información sean fácilmente portables entre ellas.
5. Prohibición presuntiva de futuras fusiones y adquisiciones por parte de plataformas dominantes.
6. Otorgar un permiso temporario a los periódicos y agencias de noticias para negociar en conjunto los términos de publicidad online con Google y Facebook (quienes recibirían un “safe harbor” bajo el cual no se penalizarían sus conductas coordinadas) con el fin de salvaguardar la prensa libre y diversa.
7. Restringir la libertad de negociación de distintos contratos por parte de las plataformas dominantes (requiriendo un “debido proceso” –donde podría por ejemplo haber reglas de intervención o mediación regulatoria en caso de desacuerdos–).
8. Fortalecer la legislación pro-competitiva
9. Reevaluar los objetivos antimonopólicos de la legislación antitrust y su centralidad para asegurar una democracia saludable y vigorosa.
10. Reforzar diversas leyes antitrust, incluyendo la restitución de presunciones para proteger competidores nacientes, legislación reforzada sobre concentraciones verticales y sobre prácticas prohibidas a los monopolios (apalancamiento entre actividades, precios predatorios, negativa de venta y acceso a facilidades esenciales, ventas atadas, trato auto-preferencial y diseño anticompetitivos), y otros cambios procedimentales.
11. Revivir la aplicación de la política pro-competitiva
12. Robustecer el control del Congreso sobre la legislación y las agencias antitrust.
13. Otorgar nuevas atribuciones y responsabilidades a las agencias antitrust que desemboquen en la aplicación de penalidades civiles y otras formas de compensación por poner en práctica “métodos competitivos injustos”, ordenen que la FTC deba recolectar regularmente información sobre la concentración en los mercados, mejorar la transparencia y responsabilidad pública –“accountability”– de su funcionamiento, realizar revisiones retrospectivas de las fusiones y adquisiciones realizadas, incorporando mayores restricciones éticas para el empleo y reempleo –para evitar el “revolving door”– en el sector privado y las agencias antitrust, y aumentos presupuestarios a favor de la FTC y de la División Antitrust del DOJ.
14. Finalmente, fortalecer las acciones privadas para el cumplimiento de la legislación de competencia, eliminando obstáculos como cláusulas de arbitraje forzoso, límites a las acciones de clase, etc.

Comentarios y conclusiones propias

En lo personal, el extenso documento comentado y sintetizado antes me pareció muy completo y persuasivo, aunque ello no implica que respalde cada una de las observaciones, conclusiones y propuestas que allí se exponen. Seguramente haya espacio para indagar al respecto en una discusión técnica detallada sobre los límites de los mercados relevantes en los cuales actúan las cuatro corporaciones investigadas, las características de sus posiciones dominantes, la consideración de eventuales explicaciones –aparentemente insatisfactorias en esta investigación– sobre tratos dispares a empresas usuarias de estas plataformas que no impliquen discriminaciones injustificadas o anticompetitivas, sobre la posibilidad efectiva de migrar entre plataformas, etc., pero aun cuando ello sea así y la visión del informe fuera a perder algunas “batallas individuales” frente al ejército de expertos asesores de las empresas investigadas, el resultado cualitativo la “guerra general” resulta a mi juicio indudable: las características de las plataformas digitales conducen a muy altos niveles de concentración y permiten conductas que podrían llevar –de manera permanente o no– a fuertes y graves distorsiones en el funcionamiento de una cantidad innumerable de mercados, manipulación o cercenamiento de libertades individuales y del propio proceso democrático. El riesgo de tal tipo de situación es cierto y claro, y aunque la demostración de su ocurrencia efectiva en el pasado reciente ha sido y será discutida en procesos contenciosos por varios años, seguramente,[4]la acción legislativa y la reacción de las autoridades de defensa de la competencia con carácter preventivo deben ser inmediatas.

Mi aproximación intuitiva a la magnitud del problema competitivo potencial que representan las plataformas digitales con fuertes posiciones dominantes y/o poder monopólico es la siguiente:

1. hasta fines del siglo XX los mercados geográficos estaban acotados en mayor o menor medida por los costos de transporte (incluyendo la comercialización a la distancia que enfrentaba costos de transacción significativos) y las limitaciones de tamaño emergentes del típico agotamiento de las economías de escala en la producción, por lo cual cada uno de dichos mercados ha sido un objeto de análisis competitivo en sí mismo, y los daños que un proceso competitivo imperfecto pudiera ocasionar han quedado mayormente circunscriptos a los actores intervinientes de manera directa en ellos;
2. pero, luego de la revolución digital, tal caracterización fue alterada radicalmente (con una profundización y generalización en marcha) dado que las nuevas plataformas digitales no sólo reducen esos costos de transporte y/o de transacción asociados a la distancia al concentrar a todos los compradores y vendedores en una misma posición virtual (vgr., la plataforma digital), sino que las propias plataformas están caracterizadas por economías de escala ilimitadas, con externalidades de red, switching costs, posibilidad de agregación de información individual valiosa para múltiples usos comerciales y políticos, etc., que empujan a estructuras y conductas propias de un contexto donde “el ganador se queda con todo” (donde “todo”, además, incluye valoraciones extra-económicas).

Así, quienes ganan en la competencia por el control de las plataformas virtuales, también ganan en la competencia de lo que se comercializa e intercambia por su intermedio, con impactos importantes en materia política, derechos de privacidad, libertades individuales, etc.[5]

Entonces, frente a cambios de tal magnitud en las condiciones estructurales en las que se desarrollan los diversos procesos competitivos, los errores del tipo I y tipo II en materia de intervención regulatoria y de defensa de la competencia adquieren magnitudes muy distintas a las habituales: si bien una “sobre-regulación” (o error del tipo I, con una visión tal vez excesivamente restrictiva sobre las conductas comerciales y las integraciones económicas que involucren a empresas con posiciones dominantes, una intervención marcada y un celo extremo para asegurar diseños de arquitecturas abiertas que permitan la mayor movilidad y desafíos, etc.) trae consigo el riesgo de enlentecer el desarrollo tecnológico o impedir soluciones contractuales que podrían ser eficientes, en el caso de las plataformas digitales éste implica un costo mucho menor que el (error tipo II) que se verificaría en caso de que hubiera empresas con poder monopólico del cual pudieran abusar sin mayor límite, ya que las consecuencias negativas del abuso de tal poder monopólico se producirían sobre infinidad de usuarios y competidores, en múltiples dimensiones cuya valoración social es inestimablemente alta en una sociedad libre.[6]

En todo caso, para terminar esta nota con un ojo abierto mirando la limitada calidad de la discusión regulatoria doméstica actual, es importante enfatizar lo siguiente: no caben dudas de que la solución en materia de políticas públicas frente a las plataformas digitales siempre debe estar orientada a fortalecer la defensa de la competencia –lo cual eventualmente podría incluir límites per se a las integraciones horizontales y/o verticales, la aplicación de regulaciones de acceso abierto a facilidades esenciales, introducción de algún mecanismo de supervisión para intervenir en prácticas de negativa de acceso, favoritismos, abuso de posición dominante o negociaciones que se consideren abusivas, etc., teniendo en cuenta las características particulares de las plataformas digitales y los servicios que se proveen por su intermedio– pero jamás debería incluir una regulación directa de precios, lisa y llana, al estilo de las intervenciones regulatorias típicas en los servicios públicos de infraestructura. En una industria con la dinámica y complejidad como la de las plataformas digitales, tal torpeza seguramente llevaría al ridículo a quien quisiera hacerlo debido a las innovadoras alternativas de evasión de tales regulaciones que seguramente aparecerían, pero si no lo hicieran, muy probablemente resultarían en un daño irreparable a las ganancias de bienestar que las nuevas tecnologías digitales ya hacen posible.[7]

Tampoco es recomendable, o representaría una torpeza mayor que la eventual regulación directa de precios en esta industria, la creación de empresas públicas testigo que pretendan competir con estas plataformas. Reconozco que esta hipótesis de intervención no se me habría siquiera ocurrido de no ser por la reciente creación y lanzamiento por parte del gobierno nacional de “Correo Compras”, una plataforma de comercio minorista del Correo Argentino que pretende competir con Mercado Libre (cuyo rol en la Argentina es comparable con el que tiene Amazon en Estados Unidos).[8]Por los mismos motivos estructurales y tecnológicos discutidos en esta nota –y sumando la ineficiencia propia de las iniciativas públicas en materia de operaciones comerciales al menos–, tal desafío está destinado al fracaso (esto es, no podrá captar una cartera de oferentes y clientes que permita el crecimiento de dicha plataforma más allá de niveles testimoniales, excepto que se utilicen los servicios del Correo Argentino para discriminar envíos según cuál sea la plataforma de ventas online utilizada, se introduzcan oferentes mayoristas o intermediarios que agregan costos a la cadena, se subsidien los servicios provistos, etc., con lo cual las ganancias netas del desafío competitivo se tornarían nulas o negativas).

De hecho, esta intervención regulatoria por medio de empresas públicas testigo con “presupuestos blandos” (que recibirán subsidios para financiar sus ineficiencias y/o los subsidios o costos de intermediación mayorista que pretenden introducir solapadamente), en la cual se confunde el rol del Estado posicionándolo como regulador y competidor simultáneamente, que huele a naftalina en general, es seguramente la peor opción para intentar disciplinar el poder de mercado de los operadores líderes en estas plataformas. Por el contrario, la legislación de defensa de la competencia, donde el Estado legisla y aplica dicha legislación por medio de una sólida institución que lleve a cabo análisis técnicos, profesionales y transparentes, es el camino por el cual los usuarios finales de las plataformas digitales podrán obtener los mayores beneficios del progreso tecnológico con el menor riesgo de sufrir abusos y quedar cautivos o desamparados. Algún día, seguramente, lo aprenderemos también en la Argentina…

Santiago Urbiztondo

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[1]Agradezco al Embajador Alfredo Morelli, miembro del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), haberme puesto en contacto con este material: “Investigation of Competition in Digital Markets: Majority Staff Report and Recommendations”, Subcommittee on Antitrust, Commercial and Administrative Law of the Committee on the Judiciary, House of Representatives, October 2020. El mismo está disponible en https://judiciary.house.gov/uploadedfiles/competition_in_digital_markets.pdf.

[2] Tal como ocurrió con el resto de las empresas tecnológicas examinadas aquí, Facebook incrementó su poder de mercado a lo largo del tiempo por medio de varias adquisiciones de empresas, sin que la gran mayoría de tales adquisiciones fuera siquiera examinada por las autoridades de defensa de la competencia y antitrust. Por ejemplo, considerando el centenar de adquisiciones que hizo Facebook, la Federal Trade Commission (FTC) solo investigó la adquisición de Instagram en el año 2012.

[3]Esto es así debido a que la competencia entre App Store y Play Store –la tienda de aplicaciones simétrica que utilizan los teléfonos móviles con sistema Android– es muy limitada ya que los diseños de cada aplicación son específicos para una u otra plataforma, de modo que si quien desarrolla una aplicación para Android no lo hace también para iOS estará sacrificando la posibilidad de acceder a todos los usuarios de iPhones y iPads salvo que éstos migraran al sistema Android de otro fabricante de dispositivos móviles, una opción compleja y fuera del control de quienes desarrollan aplicaciones.

[4]Como las investigaciones y multas aplicadas a Google y a Facebook en Europa y Estados Unidos en los últimos años (https://www.lanacion.com.ar/tecnologia/europa-multa-google-1494-millones-euros-abuso-nid2230337 y https://www.xataka.com/empresas-y-economia/facebook-tendra-que-pagar-historica-multa-5-000-millones-dolares-sus-escandalos-privacidad-wsj) o la reciente demanda del DOJ contra Google por conductas monopólicas también Estados Unidos (https://www.bbc.com/mundo/noticias-54622857).

[5] Esta mutación es más pronunciada considerando servicios que bienes, pero potencialmente se aplica en ambos casos. Por ejemplo, antes de la revolución digital, un fabricante de muebles competía con otros fabricantes locales para atender clientes locales (en una provincia por ejemplo), pero luego de la misma compite con fabricantes de muebles de otras provincias que venden en un mismo mercado virtual a clientes ubicados a lo largo y ancho de todo el país (y aunque los costos de transporte de los muebles desde las fábricas hasta los consumidores no desaparecieron, sí colapsaron los diversos costos de transacción, como el intercambio de información sobre las características del bien o servicio, aplicación de garantías, reputación, etc.). Otro ejemplo; un estudio de arquitectura que antes de la revolución digital competía con estudios similares en una misma localidad, por clientes potenciales en dicha ciudad, ahora puede competir con estudios distantes y en terceros países (al menos en el diseño, aunque no en la ejecución de obras) por clientes potenciales ubicados en cualquier parte del mundo, dado que la información relevante para poder participar en cualquier competencia y las especificaciones del producto final entregado son accesibles en igualdad de condiciones más allá de la distancia o ubicación geográfica de cada una de las partes de la transacción. En ambos ejemplos, las plataformas digitales se transforman en insumos necesarios e insustituibles para tales transacciones, por lo cual su eventual monopolización permitiría a quienes controlen estas plataformas extraer una parte significativa de las ganancias de eficiencia –competencia ampliada con mercados geográficos más amplios– que la nueva tecnología permite.

[6]La óptica antitrust no es la única relevante. Desde una perspectiva de desarrollo económico, D. Acemoglu (https://www.project-syndicate.org/commentary/google-antitrust-big-tech-hurdle-to-innovation-by-daron-acemoglu-2020-10) señala que las “Big Tech” controlan la dirección del progreso tecnológico en materia digital, limitando los desarrollos posibles de terceros a aquéllos que sean complementarios con sus propios intereses o perspectivas, de manera tal que no sólo debe velarse por una competencia más abierta que permita mayor diversidad en la innovación sino también incorporar algún tipo de intervención estatal para inducir un desarrollo tecnológico más balanceado, orientado a obtener beneficios sociales más amplios que los que responderían a las perspectivas de quienes controlan dichas plataformas (para empoderar a empleados con escasos recursos humanos en vez de managers o usuarios tecnológicamente sofisticados, promover el desarrollo de energías limpias en vez de fósiles, etc.). Sin dudas, tal perspectiva también es valiosa y atendible, en particular si en ella se incluye el fortalecimiento del proceso competitivo y por su intermedio se promueven intervenciones regulatorias y antitrust coherentes, para lo cual deberá prestarse particular cuidado al enorme desafío institucional que tal coherencia requiere. Los detalles de estas intervenciones seguramente serán objeto de la discusión de política pública más importante a nivel internacional en la próxima década.

[7]En este sentido, la innovación regulatoria doméstica del mes de agosto, definiendo las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) como “servicio público esencial y estratégico en competencia, contiene una señal de alarma, en particular debido a la confusión que allí se refleja. Ver Urbiztondo, S.: “Las telecomunicaciones como servicio público esencial en competencia: un DNU inexplicable”, Indicadores de Coyuntura No.623, Septiembre 2020.

[8] Ver por ejemplo https://www.gente.com.ar/actualidad/correo-compras-el-nuevo-market-place-del-gobierno-debuto-con-criticas-de-economistas-y-consumidores/.