A lo largo de estos meses de restricciones a la actividad económica impuestas por el COVID 19, se ha venido destacando desde estas notas la notable fortaleza del sector agroindustrial y su capacidad para organizar la oferta interna de alimentos y proveer un flujo de exportaciones que mantiene a flote el abastecimiento de divisas para nuestro país. Así, en el primer semestre de este año, el rubro de alimentos y bebidas ha mantenido una actividad de producción similar a la de igual período de 2019, en contraste con el derrumbe del resto de los sectores (en promedio el IPI de FIEL indica una caída de la actividad industrial del -10,7%). A la vez, en los primeros seis meses del año, el 73 % de las exportaciones correspondieron al sector primario y agroindustrial.
La situación sanitaria del país aún está lejos de superar la pandemia, particularmente por su incidencia en el Área Metropolitana de Buenos Aires. No obstante, tanto las autoridades nacionales como el sector privado buscan anticipar una estrategia de salida y, en el último tiempo, han coincidido en la necesidad de avanzar en iniciativas para la recuperación de la actividad económica post-pandemia.
El Presidente de la Nación ha mencionado varias direcciones que podrían guiar esa recuperación económica. Entre ellas ha señalado, por un lado, el camino de la reconstrucción de la economía “a través de la reindustrialización y sustitución de importaciones para una producción nacional” y, por otro, ha indicado la conveniencia de la vía de la “agregación de valor de las exportaciones agroindustriales y la producción de insumos industriales nacionales” que la abastezcan.
En los hechos, como bien lo acredita la historia argentina, es difícil poder agregar valor a cualquier tipo de exportación si la economía funciona con un sesgo anti-exportaciones derivado de una alta protección a la producción interna (estrategia de sustitución de importaciones) y altos incentivos al consumo del mercado interno.
En el caso de la agroindustria exportadora, ya en 2010 el gobierno de turno había redactado un Plan Estratégico Agroindustrial (PEA) muy ambicioso en término de exportaciones: la meta para las exportaciones agroindustriales era de US$100.000 millones en 2020. Vale recordar que en 2019 esas exportaciones totalizaron USD 41.300 millones. La agregación de valor se hacía básicamente aumentando la producción de carnes de todo tipo y la elaboración de subproductos de soja. El INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) participó activamente en la redacción del programa. Su vicepresidente de entonces era el actual Ministro del área.
El gobierno ha anunciado que en breve pondrá en marcha 60 medidas reactivadoras que comenzarían por la obra pública y los incentivos a la construcción privada. En el sector agroindustrial la primera iniciativa que se mencionó se refiere a un programa de ordenamiento territorial (manejado por un recién creado Gabinete de Tierras) que incluye un banco de tierras muy versátil. Por un lado, reunirá tierras fiscales para propósitos urbanos (lotes con servicios para el programa Procrear), pero también sumará tierras fiscales para promover la agricultura familiar. Con cierta independencia de lo anterior, en la Cámara de Diputados avanza un proyecto de promoción exportadora agroindustrial que incluye la selección de productos que se beneficiarían de medidas de fomento fiscal dentro de proyectos de crecimiento de valor agregado exportado.
Del lado del sector privado, a su vez, se ha conformado un Consejo Agroindustrial Argentino que reúne a 42 entidades del sector aglutinando prácticamente al total de las representaciones gremiales empresarias. La Unión Industrial Argentina también dio su apoyo a la iniciativa. En este caso la propuesta es muy concreta y su objetivo es: “Consolidar a la Argentina como líder en el comercio internacional de alimentos de origen animal y vegetal, alimentación animal y exportador de tecnologías del ecosistema agro alimenticio (biotecnologías, edición génica, tecnologías de la información, maquinarias, insumos, servicios profesionales y técnicos)”.Hacia 2025, ese objetivo se traduciría en exportaciones totales del país de USD 100.000 millones y 700.000 nuevos puestos de trabajo. Los instrumentos propuestos incluyen un compromiso de estabilidad fiscal y financiera por 10 años, un sistema de amortización acelerada y promoción para las inversiones, garantías financieras y seguridad para la prefinanciación de exportaciones, plan de fomento tecnológico, negociaciones para apertura de mercado y promoción de exportaciones agroindustriales, reconsideración de derechos de exportación y reintegros y, por último, un presupuesto público ampliado para organismos vinculados al sector como las agencias de sanidad animal (SENASA) o el Instituto de Semillas (INASE).
En el comunicado de prensa de esta propuesta se menciona que la asistencia del gobierno tendrá un resultado neutro fiscalmente. No obstante, la enumeración de las medidas sugiere una inversión pública en subsidios directos e indirectos que, se presume, se pagarían por la vía de los mayores impuestos que generaría el crecimiento sectorial (aunque éste es siempre un difícil balance para proyectar al estar atado a resultados susceptibles de ser afectados por los vaivenes de los mercados internacionales). Por último, según la propuesta de este Consejo Agroindustrial, todo esto debería quedar escrito y aprobado en una Ley Nacional de Desarrollo Agroindustrial Exportador en el muy corto plazo (antes de fin de 2020).
Hay muchos aspectos de interés para analizar si se comparan el PEA de 2010 con la actual propuesta del Consejo Agroindustrial Argentino. Por ejemplo, la mayor diversificación de productos que se proyectan en este último caso o la coincidencia de ambos programas en el potencial para la producción de carnes de todo tipo.
Sin dudas, es auspicioso que se vislumbre una posible convergencia hacia una iniciativa público-privada que remueva los obstáculos al crecimiento agroindustrial y vigorice el crecimiento en el interior de la Argentina. Sin embargo, desde una mirada realista,esa convergencia estará afectada por el tema de la presión impositiva especial que pesa sobre el sector agropecuario. Este aspecto no será sencillo de zanjar en medio de las fuertes necesidades fiscales y de divisas que se proyectan para el sector público de nuestro país en el futuro inmediato.
Por el momento, el gobierno estaría estudiando la reducción de los derechos de exportación para los productos manufactureros y el aumento de los reintegros de impuestos indirectos, retrotrayendo las medidas de emergencia que el anterior gobierno tomó en agosto de 2018. Sin embargo, es difícil que una consideración similar se tome para el sector de las exportaciones tradicionales, como puede apreciarse a continuación.
En primer lugar, en la última década, bajo gobiernos de distinto signo los impuestos al comercio exterior siguieron aportando una participación no menor a los ingresos fiscales corrientes. El Gráfico 1 muestra que los ingresos aduaneros rondaron el 8,5% de las suma de los ingresos por impuestos y contribuciones que recibe el Estado Nacional en los últimos 10 años (en el presupuesto 2020 esos últimos ingresos representan el 84% de los ingresos totales; sólo un 6% corresponde a ingresos de capital y otros ingresos). El Gráfico 2 muestra el aporte de las retenciones (derechos de exportación) al total de los recursos aduaneros por comercio. Ese aporte fue decreciendo en el tiempo. Entre 2013 y 2015, su menor peso se debe a la importante caída en los precios internacionales de las commodities que exporta la Argentina. Entre 2016 y fines de 2018, su contracción obedeció a la reducción de las tasas de los derechos, salvo la soja. Finalmente, el Gráfico 3 describe la incidencia de los derechos de exportación sobre el total de recursos corrientes por tributos y contribuciones. Nuevamente aquí se destaca la importancia de este recurso para el fisco que, entre otras motivaciones, acude a su aplicación en épocas de (recurrentes) crisis macroeconómicas.
En varias ocasiones se ha destacado aquí el desacierto de aplicar derechos de exportación sobre las ventas externas y la pérdida de competitividad local debida al mantenimiento de una economía cerrada (nuestro país se encuentra entre los más cerrados al comercio del mundo). Con todo, vale la pena volver a insistir en los argumentos que avalan el rechazo a las retenciones como instrumentos de nuestra política económica.
Los impuestos a las exportaciones son gravemente distorsivos de la actividad económica: afectan la asignación de recursos entre sectores con pérdidas de eficiencia; reducen el bienestar económico al alterar los precios relativos entre bienes; aumentan la percepción sobre la inestabilidad regulatoria y, en consecuencia, afectan negativamente al crecimiento en el mediano plazo. El uso de estos impuestos en ocasiones de crisis macroeconómicas externas, gravando las “ganancias inesperadas” de los exportadores que siguen a una devaluación importante, omite la consideración de las pérdidas de producción y oportunidades de inversión que la inestabilidad económica causó previamente y que ponen en duda la mera idea de “ganancias de una devaluación”. Más recientemente, su aplicación para “cuidar la mesa de los argentinos” dio por resultado una pérdida de oferta, particularmente de producción de trigo y stock ganadero entre 2007 y 2015.
La Argentina ha compartido, muchas veces agravados, los problemas de debilidad fiscal e informalidad económica de los países en desarrollo más desfavorecidos a pesar de su condición de país de ingresos medios altos. También ha aplicado, recurrentemente, impuestos a sus exportaciones en una demostración de su limitada organización fiscal federal. En ocasiones también ha implementado tipos de cambio múltiples con resultados similares. En esta oportunidad, en la que se consideran los cambios necesarios para la elaboración de una estrategia post-pandemia exitosa, sería auspicioso trazar un rumbo diferente.
Marcela Cristini y Guillermo Bermúdez