La política cambió. La política económica lo está haciendo. Todavía no entendemos en un todo las estrategias, aunque los objetivos están claros. Los que no están tan claros son los costos ni las probabilidades de obtener los resultados esperados.
Así estamos en materia fiscal
2023 cerró con la siguiente situación fiscal para el Sector Público Nacional No Financiero (SPNF): recursos totales por 17 puntos del PIB, de los cuales 15 puntos del PIB correspondieron a impuestos; gasto primario por 19.7% del PIB y, consecuentemente, un déficit primario de 2.7% del PIB; sumados los intereses, el desbalance financiero alcanzó a 6% del PIB. Del gasto primario, 2.6 puntos porcentuales (pp) del PIB correspondieron a gasto salarial, 6.2 pp a prestaciones previsionales, 0.8 pp fueron transferencias corrientes a provincias y 0.4 pp transferencias de capital con el mismo destino; el resto del gasto de capital alcanzó a 1.2 puntos del PIB.
Pero, como siempre, los promedios esconden particularidades; veamos la situación en el mes de diciembre: el punto de partida de la nueva administración está allí y nos transmite, en alguna medida, una idea del espacio de que dispone el gobierno nacional para alcanzar el equilibrio fiscal. En ese mes, los ingresos alcanzaron a apenas 14.1% del PIB (correspondiente a ese período) y los recursos tributarios a 12.5%. El gasto primario totalizó 20.8% del PIB, con salarios por 3.4% del PIB, prestaciones previsionales por 6.5 pp del PIB, transferencias corrientes a provincias por 1 pp y de capital por 0.2 pp; el resto del gasto de capital fue de 0.8 puntos del PIB. Explosión de gastos y pagos –excepto por las transferencias de capital a provincias- y derrumbe de la recaudación. En el mes, entonces, el déficit primario fue de 6.7% del PIB y el desequilibrio global alcanzó a 17.8% del PIB. Cifras claramente insostenibles. El gobierno operó en consecuencia y con el objetivo de cumplir su promesa de un fisco equilibrado.
Cuadro 1
Así fue que en enero, luego de aumentar y generalizar el impuesto PAIS a todas las importaciones y subir también derechos de exportación, y luego de una devaluación en que el dólar se multiplicó por más de dos, los ingresos totales habrían alcanzado al 20.1% del PIB y los tributarios a 18.4%; en ambos casos, en torno a 1 pp del PIB más que en enero de 2023. Pero el gasto primario se desplomó 6.3 pp del PIB en relación con diciembre y 7.7 pp si la referencia es enero de 2023. Volviendo a la comparación con diciembre, la mayor baja estuvo en las prestaciones sociales, que cayeron 2.7 pp del PIB y, al interior de ellas, las prestaciones previsionales se ajustaron un 1.2% del PIB. Las transferencias a provincias (excluidas las automáticas, que no se incorporan en el registro de caja del SPNF, se redujeron en 1.1 pp del PIB, casi en partes iguales entre corrientes y de capital.
Hasta aquí los principales números en crudo.
La narrativa y el futuro en un horizonte de pocos meses
Mientras tanto, los hechos mostraban que el gobierno había decidido retirar del Congreso, en primer lugar, todas las propuestas vinculadas en forma estricta con aspectos fiscales que venían incorporadas en la Ley Bases y en su complemento de medidas tributarias; más adelante, este proyecto de Ley troncal en su conjunto, aunque ya había sido aprobado por la Cámara de Diputados en forma general. A ello sobrevino la decisión del PEN, días más tarde revertida por acción judicial, de no transferir a la Provincia de Chubut recursos de coparticipación federal de impuestos que operaban como garantía de una deuda con la Nación cuando la obligación quedó impaga.
En aquel momento, el escenario político entró en ebullición porque la Nación también había dejado de transferir otros recursos que, por ley, debería girar en forma automática: con destino a financiamiento educativo y para infraestructura eléctrica, por ejemplo. Esto se sumaba a la decisión mayoritaria de cuasi eliminar el impuesto –coparticipado- a las ganancias de personas físicas en septiembre del año pasado en plena época de campaña electoral, lo que dejaba a las provincias con serios problemas de financiamiento.
El clima cambió en forma rotunda con el inicio de las sesiones ordinarias del Congreso. El corazón del discurso –aunque llegó casi sobre su final- del Presidente de la Nación ante la Asamblea Legislativa consistió en la propuesta de un acuerdo federal, con espíritu fundacional en palabras del Presidente, a ser firmado el próximo 25 de mayo en la Provincia de Córdoba por el Presidente, que con esta propuesta vuelve a ganar la iniciativa, y los gobernadores. En el mismo acto, el Presidente impone condiciones para la firma del acuerdo: requiere el compromiso de apoyo a la ley Bases (palo) y se compromete a dar alivio financiero a las provincias a cambio (zanahoria).
En materia fiscal, el decálogo propuesto dispone: (a) el equilibrio de las cuentas públicas (con la característica de innegociable); (b) la reducción del gasto público para ubicarse en torno al 25 por ciento del PIB; (c) una reforma tributaria que reduzca la presión impositiva, simplifique el sistema y promueva el comercio; (d) la discusión de la coparticipación federal “para terminar para siempre con el modelo extorsivo actual”.
Además, con incidencia directa sobre el fisco, el documento contiene: (e) una reforma laboral moderna que promueva el trabajo formal; (f) una reforma previsional que le dé sustentabilidad al sistema, respete a quienes aportaron y permita, a quienes prefieran, suscribirse a un sistema privado de jubilación; (g) la apertura al comercio internacional.
El “Pacto de mayo”, como ha sido llamado, combina objetivos generales con instrumentos para lograrlos, definidos con muy diferente grado de precisión. Algunas cuestiones que generan, en principio, preguntas –hechas por orden de aparición y no de preeminencia-, incluyen: (i) el equilibrio de las cuentas públicas es necesario y deseable, pero ¿se puede lograr y es óptimo hacerlo de manera inmediata a cualquier costo?, ¿este equilibrio tiene que ser permanente o puede cambiar con la circunstancia del ciclo económico por la que atraviese el país, adaptándose a las necesidades de la sociedad y permitiendo el logro de una política fiscal contracíclica que la Argentina de la democracia nunca logró?; (ii) ¿Por qué el gasto público debería ubicarse en torno del 25% del PIB? ¿es ése el Estado que los argentinos queremos o estaríamos dispuestos a financiar algo diferente? (recordemos que cifras de hasta 25% del PIB sólo encontramos, si contamos desde 1980, en los años 1983, 84 y 2004, listado que se amplía si el límite al gasto se ubica en el 27.5% del PIB, para incluir los siguientes años y períodos: 1980, 1982-85, 1990, 1995-96 y 2002-06; el último de ellos dista casi 20 años) ¿en cuánto tiempo se propone el gobierno alcanzar ese nivel? (recordemos también que la última cifra oficial, correspondiente al año 2021, muestra un gasto público consolidado de 39.1% del PIB); (iii) nada que decir sobre la necesidad de las reformas tributaria, de la coparticipación federal, laboral y previsional; no está en discusión que todas estas cuestiones requieren de una revisión integral y coordinada, pero el sistema tributario no debe tener como objetivo promover el comercio sino recaudar para financiar el gasto público deseado; en todo caso, debe no ser un obstáculo al comercio, pero también tiene que buscar minimizar toda traba o distorsión al desarrollo de la actividad económica; y ¿qué significa que la coparticipación deje de ser –o deje de generar- un modelo distorsivo como el actual?
Gráfico 1
Gasto público consolidado en % del PIB
Hay una pregunta previa: ¿bajo qué forma llegará el alivio financiero a las provincias que apoyen la Ley Bases? ¿A todas las que apoyen por igual? ¿Igual, medido bajo qué vara? La Argentina tiene una larga historia de salvatajes a las provincias, como tiene una larga historia de perdones tributarios. Sería razonable, ya que implícitamente se habla de reglas, incorporar reglas que los limiten ya que los incentivos que estos mecanismos generan son francamente perversos y están en el centro de la problemática social e institucional de la Argentina.
Es evidente que quedan numerosas preguntas abiertas. Tal vez tengan respuestas sensatas en el futuro cercano y para ello hay que avanzar. Podría argumentarse que la crisis amerita dejar algunas –o tal a vez todas- de lado. Varios gobernadores ya anticiparon su apoyo a un trato que, en principio, tiene la letra marcada. Es cierto que resulta muy difícil negarse luego de las muestras de decisión política que implicó el recorte del giro de fondos en lo que va del año. Mientras tanto, el gobierno compró casi tres meses de pax política.
Cynthia Moskovits