¿Queremos impulsar una economía ambientalmente sustentable? Podemos hacerlo mejorando la estructura impositiva y sin aumentar la carga tributaria. El truco estaría en una combinación de, por un lado, impuestos/subsidios que promuevan el reciclado de residuos y el mejor uso de las materias primas naturales no renovables y, por otro, la reducción de impuestos al trabajo, que incentiva la contratación de empleo y la formalización laboral. ¿Estamos preparados para un win-win?
La presión tributaria en la Argentina (considerando Nación y provincias y excluyendo los impuestos recaudados por los municipios, que suman poco menos de 2% del PIB) alcanzó un pico del 31.5% del PIB en 2015, para luego caer –tendencialmente- hasta 28.7% en 2019 y volver a crecer hasta alcanzar el 29.4% del PIB en 2020. En ese año se crearon varios impuestos y aumentaron alícuotas de otros: entre los primeros, el impuesto PAIS (por el uso de divisas); entre los segundos, a las ganancias de las empresas, sobre los bienes personales, ingresos brutos, por mencionar algunos. Para 2021 se espera una pequeña baja de dicha presión, no como consecuencia de una menor carga fiscal –aunque sí disminuyó la carga en ganancias para personas naturales en el rango de ingresos medio altos, lo que tornó el impuesto menos progresivo- sino porque la recuperación de la recaudación viene algo rezagada con relación a la suba de la actividad económica. Así, incluyendo el Aporte Solidario y Extraordinario (impuesto sobre las grandes fortunas), que generó ingresos por 0.5% del PIB, este año la relación recaudación/PIB (para Nación y provincias) ascendería al 29%.
En este contexto, recientemente, el Poder Ejecutivo Nacional envió al Congreso el proyecto de Ley “de los Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión Integral de Envases y Reciclado Inclusivo”; en buen romance, un proyecto para gravar, en cabeza del productor, los envases, dado el daño ambiental que generan. Si el proyecto fuera aprobado, la ley crearía la Tasa Ambiental de Responsabilidad Extendida al Productor (TAREP), “un instrumento económico de gestión integral de Envases y Envases Post consumo[1] […] que deberá ser abonada por los Productores que no demuestren ante la Autoridad de Aplicación [el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible] contar con un Sistema de Depósito, Devolución, Retorno y Reutilización debidamente aprobado” [por la autoridad de aplicación]; los productores que cuenten con los depósitos autorizados, quedarán exentos.
La tasa propuesta se calcula considerando como base la Unidad de Gestión de Envases (UGE), que expresa el valor monetario del costo/kg. de recuperar los Envases Post Consumo, acondicionarlos y reintroducirlos en el mercado para ser reciclados. Este valor es general y único y se corrige para cada tipo de material del envase en función de: (i) un factor de reciclabilidad (FR, vinculado a la capacidad/viabilidad de ser reciclado); (ii) un factor de incidencia ambiental aparente (FIIA, que depende de condiciones locales y temporales específicas, y busca desincentivar las modalidades de producción, transporte y consumo que impliquen un costo ambiental significativo); (iv) un factor de material reciclado contenido (FMRC, que es la proporción de material efectivamente reciclado como parte de la composición del envase, que será menor a mayor contenido reciclado); (v) un factor de ecodiseño (FED, que marca el grado de facilidad de reciclaje aportado por el diseño del envase). Por último, se aplica la “alícuota de tasa” (AT), coeficiente que corrige el cálculo general permitiendo otorgar progresividad en la implementación del impuesto (es un valor igual o menor que 1). El resultado del cálculo de la TAREP no podrá impactar sobre el precio mayorista del envase en más de un 3%, y será ajustado periódicamente en función de la variación de: (a) los costos salariales (RIPTE u otro índice salarial del INDEC, el de variación mayor, con una incidencia del 70%); (b) costos de maquinaria y elementos de trabajo (actualizado por la variación de dólar BNA, con incidencia del 20%); (c) costos logísticos (actualizado por el índice de precios minoristas del INDEC de combustibles y lubricantes, incidiendo un 5%), y (d) costos de infraestructura (de acuerdo con la evolución del índice del costo de la construcción del INDEC, por el restante 5%).
De sancionarse la ley, se crea el Sistema Nacional de Gestión de Envases y se conforma un Fondo Nacional para la Gestión de Envases y Reciclado Inclusivo (FONAGER), constituyendo un fideicomiso que se integrará con el 85% de lo recaudado por la TAREP[2] y que será operado por el BICE; también se prevé la existencia de un consejo consultivo que, entre otros, integrarán las cámaras empresarias para chequear la trazabilidad de los fondos. Para acceder al financiamiento provisto por el FONAGER, las autoridades locales deberán presentar a la Autoridad de Aplicación, Planes de Gestión (anuales) para sus Sistemas Locales de Gestión Integral de Envases, en consonancia con lo que reglamente esta ley. Además, el FONAGER tendrá como funciones: (i) promover la inclusión de las/os trabajadoras/es recicladores en los sistemas locales de gestión integral, mejorando sus condiciones de trabajo; (ii) impulsar la valorización de los envases, y (iii) fomentar el desarrollo del Ecodiseño para los productos alcanzados por la ley.
Numerosos argumentos se han esgrimido para justificar este nuevo tributo cuyos proponentes no lo consideran tal sino una tasa, dada la contraprestación, “que es el financiamiento del sistema de gestión de envases que las empresas privadas han decidido no financiar”. Se trata, en realidad, de un impuesto con asignación específica que, como todo impuesto de este tipo, va en contra del principio general de universalidad del presupuesto, favoreciendo la existencia de cajas que pueden ser muy difíciles de controlar y permitir el desvío de recursos. En suma, es un nuevo impuesto en cascada, porque se aplica sobre todas las etapas de producción en las que se utilizan envases para la transacción de los productos. Es una tasa que recae sobre el productor, argumentan, quedándose con la formalidad de quién es el agente que ingresa los recursos al fisco. Los economistas sabemos, y por ende tenemos el deber de hacer saber, que quien paga el impuesto no necesariamente es quien soporta la carga tributaria: si están dadas las condiciones para trasladar la nueva carga a los precios, en última instancia ésta recaerá sobre el último en la cadena a quien se la pueda transferir; muy probablemente sea el consumidor. Entonces: ¿puede este impuesto generar inflación? En principio, seguramente al ser implementado impactará elevando el nivel de precios; eso no quiere decir que genere inflación sino que la suba de precios inducida podría ser de única vez (un problema, de todos modos, en una economía con elevada tasa de pobreza e indigencia). Sin embargo, dado el mecanismo de ajuste, sí podría ocurrir que generara inflación si los indicadores con los que se ajusta periódicamente la tasa aumentan más que los propios precios de los envases –hasta un límite- o que los contenidos de dichos envases.
Cabe preguntarse también si la autoridad de aplicación está preparada para hacer todos los seguimientos de que se la hace responsable y de evitar arbitrariedades (que pueden ser muchas y variadas, por ejemplo para aquellos empresarios que prefieran ser eximidos del impuesto desarrollando un sistema para el tratamiento de los envases que debe ser aprobado por el Ministerio de Ambiente). Y un elemento más tiene que ver con la oportunidad: ¿está la Argentina en condiciones de soportar una mayor presión tributaria cuando es probable que la suba impositiva sea el principal instrumento al que se vuelque el gobierno para morigerar la insolvencia fiscal mientras busca lograr un acuerdo de largo plazo con el FMI?
En cualquier caso, esta mirada no agota el tema. Más allá de los problemas de diseño que el impuesto ideado tiene, y de la falta de oportunidad para encarar una reforma en línea con otras que se están realizando en el mundo tendientes a generar una economía ambientalmente más sustentable, cabe preguntarse cuáles son los objetivos que el proyecto persigue y cuáles serían las mejores vías e instrumentos para encararlos. En principio, la ley podría estar buscando fomentar una economía más respetuosa del medio ambiente a la vez que promover el empleo (formal) de quienes se dedican a las actividades vinculadas con el reciclaje.
A partir de acá la pregunta que surge es si el diseño fiscal puede aportar instrumentos, y en ese caso cuáles, para fomentar y generar incentivos al desarrollo de una economía ambientalmente más sustentable.
Los instrumentos de política disponibles para establecer las condiciones propicias para una economía circular (aquella que desincentiva el uso de materias primas naturales no renovables y promueve la reutilización y el reciclado) podrían clasificarse en tres grandes categorías: administrativos (por ejemplo, prohibiciones regulatorias, estándares mínimos a ser cumplidos, objetivos), económicos (impuestos y subsidios) e informativos (vg, etiquetas, certificaciones, campañas de información), algunos de los cuales podrían ser de carácter voluntario. Hasta ahora, la Comisión Europea se ha centrado principalmente en intervenciones administrativas directas, respaldadas por instrumentos y herramientas informativas, mientras que el potencial de los instrumentos económicos no ha sido plenamente explotado ni explorado. Sin embargo, el último Plan de Acción de la CE (2020) incluye una sección en la que fomenta una aplicación más amplia de los instrumentos económicos, como la tributación medioambiental (incluidos los impuestos sobre los residuos), y autoriza a los Estados miembros a utilizar tasas diferenciales en el IVA para promover las actividades de la economía circular.
En términos más generales, en lo que respecta a las alternativas tributarias disponibles para lidiar con externalidades o modificar preferencias hacia una economía ambientalmente más sustentable, se exploraron tres alternativas: (i) impuesto sobre las materias primas naturales (el problema es que puede resultar muy alta la tasa del impuesto para que efectivamente induzca a prácticas más eficientes en el uso de esos recursos y que la aplicación debe ser horizontal para evitar la sustitución entre dichos recursos); (ii) tasas de IVA reducidas o desgravación para la reparación y reutilización de productos (su efectividad para incentivar estas actividades depende, entre otras cuestiones, del diferencial de precio entre el producto nuevo y el reparado, de la calidad, certificación y garantía de la reparación, de que el diseño del producto facilite o no la reparación, entre otras cuestiones), y (iii) impuesto diferenciado de acuerdo con la jerarquía del tratamiento de los residuos (waste hierarchy, las decisiones se reorientarían en general hacia opciones de gestión de residuos más elevadas en la jerarquía, lo que daría lugar a un mayor reciclado y a una posible mayor reparación y reutilización de los productos fuera de uso) o subsidios para lograr determinados comportamientos (promover el reciclado, por ejemplo). Es probable que ninguna de estas alternativas sea de gran impacto en sí misma, pero sí puede serlo una combinación de ellas. Como en toda decisión de política económica, deben tenerse en cuenta el contexto socioeconómico, así como quiénes son los agentes y grupos de interés potencialmente afectados y los efectos a ser compensados, y deben considerarse no solo el instrumental de impuestos/subsidios sino las medidas administrativas e informativas.
En esta línea, La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires aprobó el 11 de noviembre de 2021 una Ley que persigue un doble objetivo: por un lado, fortalecer el sistema de reciclado y, por el otro, proponer, diseñar e implementar políticas, estrategias y acciones que impulsen la instalación del modelo de economía circular. La Ley plantea; (i) realizar un diagnóstico del sistema de producción y consumo de la Ciudad; (ii) integrar objetivos públicos y privados con el fin de llevar a cabo innovaciones en materia ambiental, y (iii) crear nuevas métricas de medición que permitan evaluar periódicamente la performance ambiental, para luego introducir políticas específicas.
Para llevar a cabo dichos objetivos, se consideran diversos instrumentos que generen los incentivos económicos necesarios, entre los cuales se encuentran: otorgamiento de sellos o insignias verdes; otorgamiento de créditos fiscales para financiar proyectos de inversión con impacto positivo en el medio ambiente. Estas medidas se harán efectivas a medida que se recopile información y se precise la evaluación de métricas ambientales.
En suma, si se quiere incentivar la economía circular o, en términos más generales, un medioambiente más sustentable, son posibles las intervenciones económicas como instrumentos generadores de incentivos en esa dirección, que son complementarios de otras acciones normativas y de información. Para ello no es necesario incrementar la presión tributaria sino que una alternativa en la que se hace hincapié es la del desplazamiento tributario. Esto es, los nuevos impuestos sustituirían a otros existentes. Varios países han tendido a mejorar su estructura impositiva reduciendo los impuestos al trabajo y gravando las actividades que dañan el medio ambiente (aumentando impuestos sobre los recursos naturales no renovables y la generación de residuos), es lo que se llama “desplazamiento fiscal medioambiental”. Los impuestos al trabajo son buenos candidatos porque muchas de las actividades que se promueven en una economía más verde son relativamente más mano de obra intensivas.
Así, el tratamiento del proyecto de ley de envases que ingresó al Congreso, podría ser una buena oportunidad para poner sobre la mesa de debate ambas necesidades: una economía ambientalmente más sustentable y menores impuestos al trabajo, que implican incentivo a la contratación y formalización del empleo y consecuentemente aportan al crecimiento y a una mayor calidad de vida. Por supuesto que la ley que presentó el Poder Ejecutivo tiene problemas importantes que hay que solucionar y no sería una tarea sencilla, pero… Ojalá se diera ese debate!
Cynthia Moskovits
[1] Quedan comprendidos todos los envases introducidos por primera vez en el mercado nacional, sean fabricados en el país o importados, y los envases post consumo, sean de origen residencial, urbano, comercial, asistencial, sanitario o institucional, con excepción de los que, por sus particulares características, se encuentren regulados por normas específicas para la gestión post consumo, y los destinados a la exportación.
[2] 10% irá al Fondo Nacional de Desarrollo Productivo (FONDEP) y 5% al INTI.