Esta nota repasa algunas decisiones salientes del gobierno nacional en materia previsional, explorando su impacto sobre algunos indicadores de desempeño de ANSES y las señales que de allí se desprenden respecto de las características que podría tener una eventual propuesta oficial de reforma previsional, por el momento postergada. El análisis realizado señala que las decisiones tomadas por la actual administración (tanto en materia de cambios destacados como de continuidades de prácticas previas) están dirigidas a controlar el gasto previsional y así reducir el déficit del sistema administrado por ANSES, sin señalar otros principios rectores que son igualmente centrales desde una perspectiva de mediano y largo plazo. En definitiva, la conducta observada del gobierno no aporta suficientes indicios sobre cuál criterio primará en el eventual diseño de una reforma previsional eficiente, justa y sostenible. Cuánto antes se empiece a discutir y a consensuar las soluciones que corresponde aplicar para construir un sistema previsional sólido y eficaz tanto mejor será, no sólo para las generaciones futuras sino también –al quitar del horizonte un enorme y creciente problema que amenaza la solidez fiscal de futuros gobiernos y traba el proceso de inversiones y crecimiento– para los actuales jubilados y los que están próximos a serlo.
El gobierno nacional ha anunciado en las últimas semanas que la agenda de reformas estructurales a tratar en el Congreso durante 2026 incluye modificaciones de la legislación en materia laboral, impositiva y del código penal. Aparentemente, la discusión de una reforma previsional será postergada, tal vez incluso hasta 2028, en un segundo mandato eventual. Por otro lado, el gobierno ha mantenido suma reserva respecto de las características que eventualmente tendría tal reforma.
En tal sentido, resulta de interés examinar los cambios fundamentales en materia previsional introducidos durante los años 2024 y 2025, así como los elementos característicos de los años previos que se han mantenido inalterados, de forma tal de vislumbrar –por acción o inacción en lo que va de la actual gestión– cuáles podrían ser los principios centrales que incidirán en el diseño de la propuesta de reforma que eventualmente podrá surgir del oficialismo en los próximos años. El examen de cambios y continuidades realizado en esta nota no es en absoluto exhaustivo, y su tratamiento tiene mayor sentido explicitando cuáles dimensiones, a mi juicio, debería incluir una reforma previsional.
¿Qué elementos debería contener una reforma previsional relevante?
En una nota publicada en el mes de septiembre[1] presenté los rasgos salientes de una propuesta de reforma previsional basada en la fuerte recuperación de la correspondencia entre los aportes personales y las contribuciones patronales realizadas durante toda la vida laboral activa, por un lado, con los beneficios jubilatorios esperados al momento del retiro por el otro lado, aplicable a todos los regímenes del Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) –esto es, tanto al régimen general con sus sub-regímenes particulares como a los distintos regímenes especiales administrados por la ANSES– a través del establecimiento de cuentas nocionales (virtuales, personales) cuya rentabilidad (o tasa interna de retorno –TIR– esperada) en términos reales fuera definida universalmente en 1,5% anual.
Según expliqué en esa nota, tal reforma tiene propiedades altamente positivas para responder a la crisis actual del previsional argentino, caracterizada por su insostenibilidad fiscal y por las enormes inequidades horizontales y verticales que contiene tanto dentro del régimen general como entre distintos regímenes. La misma requiere, de manera saliente:
- reducir (sin eliminar) la garantía de la jubilación mínima obtenida por vía de moratoria durante las últimas 2 décadas (en mi propuesta, postergando su acceso hasta los 70 años de edad, aunque ello resulta similar en valor presente a mantener la actual Prestación Universal para el Adulto Mayor (PUAM) –80% de la jubilación mínima– desde los 65 años de edad),
- eliminar la Prestación Básica Universal (PBU) que establece una distribución de ingresos entre jubilados con distintos aportes,
- eliminar varias rigideces –principalmente, el número mínimo y el tope de años con aportes contabilizados para acceder a una jubilación y computar el haber previsional (actualmente 30 años y 35 años respectivamente), y el tope del aporte personal (procurando evitar tratos injustos respecto de quienes más aportan al sistema por vía de las contribuciones patronales que no tienen tope)–, y, naturalmente,
- renunciar formalmente a procedimientos administrativos tendientes a subestimar la incidencia de los aportes históricos como mecanismo para acotar el gasto previsional, computando dentro de la cuenta nocional de cada persona el valor real de los aportes y contribuciones históricas –y no un valor artificialmente deprimido.
Bajo esta propuesta, corresponde a cada trabajador la potestad de decidir la edad de retiro (sin modificaciones en las edades mínimas vigentes), dado que cada aportante es quien soporta el costo o beneficio de adelantar o retrasar su retiro (porque ello extiende o acorta la sobrevida esperada al retiro y, por lo tanto, reduce o aumenta respectivamente el haber previsional mensual correspondiente a su decisión).
Entre las ventajas que tendría la adopción de un régimen de cuentas nocionales en el SIPA, además de las señaladas en la nota original, está su (relativa) robustez frente a futuras administraciones que quieran llevar a cabo políticas cortoplacistas confiscando los ahorros previsionales –como ocurrió con la contra-reforma previsional de 2008 que suprimió el régimen de capitalización establecido desde 1994–, ya que en ésta no se produciría una acumulación de stocks financieros, excepto en las cuentas nocionales, más difícilmente confiscables, para financiar beneficios otorgados a personas no aportantes (por ejemplo, una mayor jubilación mínima garantizada, o un acceso más temprano) ya que para ello se requeriría violentar la promesa de rentabilidad del 1,5% real anual, sin que existan intermediarios (AFJP) que puedan ser denostados con la propaganda política clásica (en 2008, la excusa fue la caída de la rentabilidad de sus inversiones frente a la crisis financiera internacional –que, obviamente, era absolutamente coyuntural y pasajera).
También, aunque bajo la reforma propuesta el ajuste frente al envejecimiento poblacional está incorporado automáticamente en la definición del haber previsional al que acceden los nuevos beneficiarios (por cuanto su prestación mensual depende de la sobrevida esperada al momento del retiro, obtenida de tablas poblacionales que se actualizan periódicamente, resultando en menores prestaciones mensuales a partir de iguales aportes acumulados y edad de retiro cuando aumenta la expectativa de sobrevida), debe notarse que el valor del 1,5% anual de la TIR real definido en la propuesta (bajo la cual, mis proyecciones a 60 años –presentadas en la reciente Conferencia Anual de FIEL– permiten reducir el déficit previsional en más de 2 puntos del PBI, evitando por otra parte la explosión del déficit –o su contención vía menores prestaciones reales– en el statu-quo) contiene un componente solidario (redistributivo) para el financiamiento de las prestaciones garantizadas (tanto las prestaciones de los jubilados actuales que accedieron por vía de moratoria como la jubilación mínima a los 70 años de edad de los jubilados futuros que se incorporen bajo el nuevo régimen sin realizar aportes suficientes para superar esa garantía), por lo cual a medida que el pasivo acumulado cae dicha TIR podrá definirse al alza periódicamente (por ejemplo, cada 10 años, una vez transcurridos los primeros 40 años de la reforma) con suficiente precaución para amortiguar shocks inesperados que representen un súbito debilitamiento financiero del sistema.
Sin dudas, hay muchos detalles que deben definirse para instrumentar esta propuesta, u otra reforma previsional alternativa, para lo cual primero resulta central establecer cuál es el criterio fundamental que guiará la definición sobre tales detalles. Iniciar este debate –contrastando las ventajas y limitaciones de distintas opciones de reforma– idealmente servirá como insumo al gobierno nacional de turno para proponer una reforma a la población y al Congreso.
Cambios y continuidades salientes en materia previsional en 2024-2025: ¿qué señales brindan sobre una eventual propuesta oficial de reforma previsional?
Presumiblemente, atendiendo a la orientación política y económica general de la actual administración, los principios expuestos en la propuesta anterior serían mayormente compartidos, en tanto representan un fuerte fortalecimiento de la propiedad privada sobre (los beneficios de) los aportes y contribuciones realizados por cada persona durante toda su vida laboral activa, en iguales condiciones para todas las ocupaciones y trabajos realizados (las excepciones podrán tratarse de manera más clara con referencia al derecho a acceder a un beneficio previsional con una TIR mayor a la universal), respetando la necesidad financiera de mantener como recursos del sistema a los aportes y contribuciones de los trabajadores activos para pagar las prestaciones de los actuales jubilados y para hacer frente a prestaciones mínimas en el futuro (la PUAM a los 65 años o la jubilación mínima a los 70 años) cuya omisión constituiría una clara “inconsistencia temporal” (esto es, prometer que cada persona vivirá en la vejez de su propio ahorro previo, sin que sea un equilibrio político y social dejar en la absoluta intemperie a quien no ahorró lo suficiente para cubrir en la vejez necesidades muy básicas al menos).
En todo caso, en esta sección describo brevemente algunos hechos salientes dentro del sistema previsional administrado por ANSES durante los años 2024 y 2025, explorando a partir de ellos la existencia de alguna señal respecto de qué tipo de reforma previsional podría promover el actual gobierno, cuando decida hacerlo.
Con relación a los cambios, hubo dos muy importantes:
- en marzo 2024, por vía del DNU 274/24, el gobierno cambió la fórmula de actualización de prestaciones (esto es, la movilidad previsional de los haberes ya otorgados), pasando a ajustar mensualmente las prestaciones a la evolución del IPC nacional (con un rezago de 2 meses) y dejando atrás una fórmula compleja y poco transparente que, en un contexto de aceleración inflacionaria, condujo a una fuerte reducción de los haberes reales entre 2021 y 2023 (y también en años previos, con fórmulas bastante similares[2]); y
- en marzo 2025, el gobierno dejó caer la moratoria previsional más importante (que había sido otorgada por Ley 27.705 de febrero de 2023 para personas en edad de retiro –60 años las mujeres y 65 años los hombres), quedando abierta otra moratoria de menor envergadura (para la población activa que tiene por delante menos de 10 años hasta alcanzar la edad de retiro, permitiendo completar aportes faltantes pre-2008) cuya relevancia decreciente de forma natural (ya que la “ventana” de años a ser completados disminuye cada año).
En el primer caso, la decisión del gobierno puede considerarse acertada conceptualmente, por cuanto el mantenimiento de los haberes jubilatorios frente a la inflación requiere corregir éstos precisamente por la inflación registrada (y ello conlleva inevitablemente un rezago mínimo de 2 meses –porque, por ejemplo, al decidir en febrero cuál será el aumento aplicable a la jubilación de marzo, el último dato de inflación disponible corresponde al mes de enero), pero en dicha modificación el resultado más claro fue (además de haber omitido contabilizar 7,2% de inflación pasada, previa a la implementación del nuevo mecanismo) que se evitó la recuperación real de haberes que, bajo la fórmula derogada, ocurriría –y efectivamente ocurrió– al caer la inflación (y recuperarse tanto la recaudación impositiva con destino a la ANSES como los salarios medidos en el RIPTE –Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables– por la Subsecretaría de Seguridad Social). En el segundo caso, también podría juzgarse correcto, bajo la normativa vigente, eliminar todo tipo de moratoria previsional (y permitir el acceso a la garantía que ofrece la PUAM a quienes no hayan completado los 30 años de aportes requeridos para acceder a una prestación regular en el régimen general del SIPA), pero ello no corrige la enorme injusticia de la normativa vigente bajo la cual quienes hayan realizado aportes durante varios años y/o montos elevados durante su vida laboral, pero no hayan cumplido con el requisito de contar con 30 años de aportes, no reciban nada del sistema y sean tratados igual que quienes jamás hicieron aportes de ningún tipo.
Vale decir, los dos cambios salientes en materia previsional verificados en los últimos 2 años tienen, de forma coincidente, un objetivo exclusivamente fiscal, y de ellos no se desprende que haya primado (ni vaya a primar en el futuro) la obtención de un objetivo de equidad, tendiente a reducir y eventualmente eliminar los distintos tratos discriminatorios que contiene la legislación previsional vigente.
Por otro lado, hay un par de continuidades claramente inquietantes. Una de ellas involucra al índice de actualización de las remuneraciones (salarios de aporte) realizados durante los 10 años previos al retiro, cuyo valor promedio expresado al momento del retiro –al multiplicarlo por la cantidad de años aportados, con un tope de 35 como máximo– determina el valor de la Prestación Adicional por Permanencia (PAP) que forma parte de los haberes previsionales regulares del Régimen General del SIPA. En efecto, la no modificación (continuidad) del cómputo de dicho índice bajo este gobierno permite mantener –repitiendo una práctica observada en las últimas 3 décadas– la confiscación del ahorro previsional de los nuevos jubilados que se incorporan al sistema. La segunda de ellas es el mantenimiento inalterado del tope máximo de las jubilaciones, que desde 2002 y hasta 2006 representó un castigo creciente a quienes realizaron aportes y contribuciones mucho mayores en el pasado, pero además fue arbitrariamente reducido desde 2020. Veamos porqué.
Haberes iniciales deprimidos
Un año atrás describí cómo se actualizan los salarios de aporte históricos que determinan el haber previsional inicial bajo el Régimen General del SIPA[3]. Allí señalé que ANSES actualiza trimestralmente los salarios de aporte históricos en base a una fórmula que incluye la evolución de los salarios registrados (según el RIPTE) y la evolución de la recaudación de impuestos con destino al sistema previsional, además de un tope anual. Este segundo componente es el que, hasta principios del año 2024, se utilizaba para determinar la movilidad de las prestaciones y fue derogado –a tal fin– por el DNU 274/24. Sin embargo, la actualización de los salarios de aporte históricos continúa usando la misma fórmula dispuesta en el año 2021[4]. Es decir, el actual gobierno no modificó hasta aquí la denominada “Fórmula ANSES” –y obviamente pudo haberlo hecho en el mismo DNU 274/24– para actualizar los salarios de aporte y por lo tanto computar el haber inicial de cada nuevo jubilado (en base al valor promedio de los salarios de los últimos 10 años aportados actualizados al momento del retiro).
Pues bien, como demostré en dicha nota un año atrás, la utilización de la Fórmula ANSES implicó diferencias significativas en la actualización real (esto es, para descontar el efecto de la inflación) de los salarios de aporte previsional, y por lo tanto en el cómputo del haber previsional inicial, de todos los nuevos beneficiarios del sistema. Ello provoca una depresión artificial en el haber de inicio de quienes se jubilaron antes de 2012 y de quienes lo hicieron desde 2022, siendo tal subestimación en promedio del 2,9% entre 2001 y septiembre de 2024. Allí también señalé que en la segunda mitad del año 2024 había comenzado una nueva fase en la cual se estaba terminando la subestimación de los salarios aportados de los últimos 10 años en términos reales debido al inicio de un período donde –por la mejora en la productividad y crecimiento del salario real promedio en la economía– los haberes iniciales comenzaban a estar menos deprimidos.
La actualización de este análisis al presente se expone en el Gráfico 1, en el cual se muestra, en cada año, las diferencias de actualización de los salarios históricos resultantes al aplicar la Fórmula ANSES comparada con la inflación minorista (IPC) y los salarios (RIPTE). Para comprender esta figura, los años en los cuales las diferencias son negativas señalan, para quien se jubile en dicho año, una subestimación del valor real de los salarios históricos aportados en los últimos 10 años que determinan el haber previsional inicial, tanto sea respecto de la actualización de dichos salarios de aporte según la inflación (IPC, línea azul punteada) o según la evolución del salario promedio registrado por ANSES (RIPTE, línea verde)[5].
Como se observa en el Gráfico 1, en el período 2001-2025 la Fórmula ANSES actualizó los salarios de aporte en promedio un 3,2% menos que la hipotética actualización por IPC y un 3,6% menos que la hipotética actualización por el RIPTE. Puede observarse sin embargo que entre 2013 y 2021 la Fórmula ANSES (que en ese momento era distinta a la fórmula que desde 2021 está determinada por el art. 4 de la Ley 26.609 según se explicó en una nota al pie anterior) implicó actualizaciones por encima del IPC, con beneficios iniciales mayores que los que eventualmente hubieran resultado ajustando los salarios históricos por la inflación para quienes se retiraron en esos años, mientras que siempre el haber inicial con la Fórmula ANSES fue menor al que habría resultado en caso de haber aplicado la evolución del RIPTE para la actualización. Finalmente, tal como había anticipado en la nota del año pasado, la subestimación del haber inicial está disminuyendo: en septiembre de 2024, el haber inicial de los nuevos jubilados estaba deprimido entre 10% y 20% según el parámetro de referencia (RIPTE o IPC, respectivamente), mientras que actualmente tal depresión se encuentra entre el 3% y el 12% (RIPTE o IPC, respectivamente).
Gráfico 1
Jubilaciones máximas deprimidas
Una característica de la evolución de las prestaciones del Régimen General del SIPA durante las últimas 3 décadas ha sido su tendencia hacia el achatamiento “redistributivo” (que representa obviamente una reducción de la correspondencia previsional), dado por la reducción del ratio entre la jubilación máxima y la jubilación mínima al mismo tiempo que se amplió el ratio entre la base impositiva máxima (tope de salarios de aporte) vs. la base mínima (piso del salario de aporte). Ello se observa en el Gráfico 2: en el año 2000. el ratio entre la jubilación máxima y la jubilación mínima era 15,1, pero desde 2003 –cuando la jubilación mínima comenzó a aumentar y el resto de las prestaciones se mantuvieron constantes (hasta 2006)– dicho ratio cayó hasta situarse en 7,33 entre 2007 y 2019 y en 6,7 desde 2021, pese a que el ratio entre el salario máximo y el salario mínimo sujeto a aportes, que era 20 hasta 2006, pasó a ser 32,5 desde 2009. Nótese en particular que, en el año 2020, el haber máximo cayó cerca del 10% respecto del haber mínimo (al pasar de un ratio de 7,33 a otro de 6,7), sin que se hubiera verificado una modificación semejante en el ratio de las bases imponibles máxima y mínima aplicables en el Régimen General del SIPA (igual a 32,5 desde 2009), lo cual merece una explicación (tanto formal –no encontrada al escribir esta nota–, como sustancial –inconfesable a mi juicio).
Gráfico 2
¿Cómo evolucionó el SIPA en 2024-2025?
Estas acciones e inacciones –junto, seguramente, con otras decisiones y shocks exógenos no analizados aquí– han tenido y tendrán impacto en el desempeño del sistema, en distintas dimensiones. En esta sección sólo haré referencia a la evolución de algunos indicadores salientes, dentro de los múltiples indicadores que publica la ANSES en sus Boletines de la Seguridad Social (BESS), en los cuales preliminarmente se observa el efecto de los cambios y las continuidades que se trataron previamente.
En primer lugar, el Gráfico 3 presenta la evolución del déficit previsional a cargo de ANSES, distinguiendo entre el componente contributivo y el semi-contributivo (esto es, las erogaciones correspondientes a beneficios otorgados por vía de moratoria), desde el año 2002 hasta 2024, incluyendo una proyección del año 2025[6]: más allá de las características históricas de esta evolución (la reversión del déficit contributivo luego de la contra-reforma de 2008 y su posterior deterioro hasta volver a ser mayor al 1% del PBI en 2020, y el rápido crecimiento del déficit semi-contributivo desde 2006, alcanzando también un tope mayor al 3% del PBI en 2020, los cuales desde 2021 comenzaron a ser aliviados por vía del retraso en las prestaciones reales -ver Gráfico 4- hasta su reducción a la mitad en el año 2023), puede observarse que desde 2024 continuaron disminuyendo ambos componentes del déficit previsional, de manera fuerte en el primer año (una caída del déficit previsional del SIPA de 1 punto del PBI, del 2% al 1%) y de manera más suave (0,4% del PBI según la proyección) en 2025[7].
Gráfico 3
En efecto, como se observa en el Gráfico 4, el haber previsional en términos reales –expresado en $ de noviembre 2025– verificó una fuerte caída desde 2015 hasta noviembre 2025 (el haber mínimo sin el bono cayó 45% y con el bono incluido cayó 33%, mientras que la jubilación promedio cayó 28%), y si bien –excepto en el caso de la jubilación mínima incluyendo el bono– los valores actuales representan cierta mejora respecto del año 2024 (con variaciones del 9,5%, -1,5% y 10%, respectivamente), éstos todavía son menores que los valores promedio del año 2023 (con variaciones del -6%, -15% y -6%, respectivamente).
Gráfico 4
El Cuadro 1 expone las variaciones reales observadas en el Gráfico 4, agregando además la síntesis de la evolución de dos variables significativas: la jubilación máxima (columna 4) y el salario sujeto a aportes en el empleo en relación de dependencia (columna 5).
Como puede observarse en la columna (4), el desempeño de la jubilación máxima desde 2015 fue peor que el de la jubilación promedio e incluso también que el de la jubilación mínima, con una caída de casi 50% en términos reales, al tiempo que en la columna (6) se observa que, más allá de lo que establezca la Ley 24.241 respecto del cómputo de las prestaciones jubilatorias según los aportes realizados durante la vida laboral activa (esto es, el resultado de sumar la PBU con la PAP por los aportes realizados en los 10 años previos al retiro), la evolución de los salarios reales de los aportantes (en este caso, en el régimen de relación de dependencia –RD) ha sido un determinante fundamental de las prestaciones otorgadas. En todo caso, las columnas (6) y (7) computan la variación del ratio entre la jubilación promedio y la jubilación máxima con el salario promedio sujeto a aportes de empleados en relación de dependencia, verificando las pequeñas variaciones desde 2024, las caídas de los haberes que exceden la reducción de los salarios de aporte desde 2023 y la caída sustancial del haber máximo respecto de los salarios de aporte desde 2015, indicando (en consonancia con el análisis previo sobre la contracción relativa de las prestaciones máximas contenido en el Gráfico 2) que la reducción en los aportes reales no ha sido el motivo central que desató la fenomenal reducción en términos reales de las distintas prestaciones previsionales durante la última década (el cual debe buscarse, naturalmente, en la insostenibilidad estructural del SIPA al haber incluido prestaciones universales por vía de moratoria que no puede financiar con sus propios ingresos).
Vale decir, parte de la contracción del déficit previsional en 2024 fue lograda a través de la reducción de los haberes previsionales reales, que durante ese año continuaron con la fuerte caída real observada en la última década, al tiempo que en 2025 presumiblemente habrá una caída en el componente semi-contributivo debido al congelamiento del valor del bono en $ 70.000 (y la reducción del número de nuevos jubilados tratada más adelante) que permite mantener en un rango negativo el monto total real de las prestaciones otorgadas por esa vía.
Por otra parte, el Gráfico 5 muestra, preliminarmente, que las altas de beneficiarios del SIPA por vía de moratoria en los primeros 9 meses de 2025 han representado un porcentaje menor (56%) al observado en los años previos (entre 70% y 80% considerando el período 2021-2024). También se observa, sobre el eje derecho, que la incorporación de nuevos jubilados por vejez varía en distintos años, con un fuerte aumento en 2015 y una fuerte caída en 2016, la cual también se observó, aunque más atenuada, en 2017-2018 y en 2024-2025 (en 2025, los valores reflejan la diferencia de altas en los primeros 9 meses de 2025 y de 2024, con casi 50.000 altas menos, por lo cual cabe esperar una contracción en el número de altas anuales superior a las 70.000). En el año 2024, la contracción en el número de altas anuales de jubilados por vejez representó una contracción del 0,8% del total de beneficios previsionales administrados por ANSES.
Gráfico 5
Finalmente, otra dimensión relevante del desempeño del sistema es la que refleja la evolución de su sostenibilidad intrínseca según dos indicadores: el ratio entre aportantes y beneficiarios y la calidad (o aporte y contribución promedio) de los aportantes. En el primer caso, el Gráfico 6 refleja la evolución del ratio entre aportantes y beneficiarios del total de regímenes administrados por ANSES desde 1995, que hasta 2023 mostró una situación en general deprimida pero con vaivenes (por la incorporación de un gran número de aportantes entre 2003 y 2006 que provocó un aumento del índice desde cerca de 1,5 a 2, y la introducción de beneficiarios por moratoria que rápidamente llevó el índice nuevamente a un entorno cercano a 1,5), pasando de 1,6 en 2023 a 1,53 en 2024 y 1,42 en el primer semestre de 2025. Así, los datos del período 2024-2025 –que muestran una contracción del número de jubilados por vejez, siendo las diferencias muy similares al considerar los beneficiarios totales– no muestran ninguna recuperación del ratio de aportantes / beneficiarios, indicando que la incorporación de nuevos aportantes al sistema no ha permitido recuperar ese índice pese a la reducción de las altas por vía de moratoria (que acompañaron la reducción del número de altas de nuevos beneficiarios del sistema en 2025), algo natural por cuanto aún no han habido nuevos incentivos a la formalización laboral y previsional.
Gráfico 6
Y en el segundo caso, el Gráfico 7 muestra la evolución del monto de los aportes personales y las contribuciones patronales de los regímenes administrados por ANSES, calculando el valor promedio por cada aportante y expresando los valores históricos en pesos de enero-septiembre 2025; allí se observa que, más allá de la fuerte recuperación resultante por la contra-reforma de 2008 (más algunos cambios regulatorios previos que favorecían la captación inicial de nuevos aportantes por el régimen de reparto), la incorporación de sub-regímenes del Monotributo en 1998 y del Empleo en Casas Particulares en 2013 ha llevado a erosionar el monto del aporte (más contribución) mensual promedio en los últimos 30 años, sin que tal situación haya comenzado a cambiar en 2024-2025, algo lógico por cuanto, dentro de un contexto de caída del salario promedio de la economía en términos reales desde 2011, tampoco ha habido modificaciones normativas y de contexto para una mayor formalización de la actividad laboral y cumplimiento de las obligaciones previsionales.
Gráfico 7
Conclusión
El SIPA es insostenible, requiere una reforma estructural de manera urgente. La reducción de las prestaciones reales durante la última década ha sido el síntoma más claro; las proyecciones de déficits previsionales crecientes hechas poco más de un lustro atrás no se han cumplido por un motivo muy simple: las prestaciones reales cayeron cerca del 30% en promedio, y hasta 50% en casos seleccionados. La histórica aspiración política a favor de la redistribución de ingresos en la edad de retiro ha sido un fracaso a fuego lento, conspirando contra la realización de mayores aportes y contribuciones al sistema, el cual se desfinancia y reacciona reduciendo sus prestaciones a través de múltiples trampas operativas (cómputos restrictivos de los haberes iniciales y la movilidad posterior, topes a las jubilaciones máximas para socializar contribuciones patronales, etc.). Las inequidades que se consuman en este proceso son enormes, y retroalimentan la gravedad del problema.
Sin dudas que la cuestión previsional no es ni ha sido el único problema de política pública que enfrentó el actual gobierno nacional durante sus primeros dos años de gestión, pero en cualquier caso lo cierto es que éste decidió postergar cualquier definición sobre una solución sostenible. Mientras tanto, ha tomado algunas medidas que introducen cambios importantes en su funcionamiento –en marzo de 2024, modificó el índice de movilidad de los haberes previsionales del régimen general ya otorgados, y en marzo de 2025 redujo el acceso a prestaciones previsionales por moratoria al cerrar el acceso establecido en 2023 por la Ley 27.705–, pero también dejó de tomar medidas para desandar un camino previo de confiscación del ahorro previsional –entre las cuales se destaca haber mantenido el índice de actualización de los salarios de aporte históricos que estableció el art. 4 de la Ley 27.609 en el año 2021, y no haber revertido la contracción real del haber máximo verificada (sin una modificación en la base imponible máxima) en 2020.
Este conjunto de cambios y continuidades permitió reducir parcialmente el déficit previsional tanto en 2024 como, según se proyecta aquí, en 2025, a través del mantenimiento de bajos niveles reales de las prestaciones a su cargo y, de forma incipiente, por medio de la reducción de la cantidad de nuevos beneficiarios del sistema, pero no corrigió la confiscación que sufren los nuevos jubilados al no haber cambiado retroactivamente los índices de la Fórmula ANSES –una medida que pudo haber tomado en el propio DNU 274 en marzo de 2024 ni haber corregido otras distorsiones que se fueron estableciendo durante los últimos 20 años (como el tope del aporte máximo –y consiguientemente, la depresión del valor de la jubilación máxima en el régimen general –que, más allá de la drástica reducción entre 2001 y 2008, volvió a caer un 10% respecto de la jubilación mínima en 2020 sin que ello hubiera resultado a partir de cambios en las respectivas bases imponibles máxima y mínima vigentes en el Régimen General del SIPA).
Esta situación, ya permanente en las últimas dos décadas, donde distintas administraciones realizan cambios puntuales tendientes a acotar el valor real de las distintas prestaciones previsionales (sean o no alcanzadas por vía de moratoria), muestra con total claridad que la ausencia de una reforma integral conduce inexorablemente a la implosión del sistema, no ya porque el mismo implica un déficit previsional creciente (en particular frente al envejecimiento poblacional) sino porque conduce a medidas paliativas tendientes al control artificial de dicho déficit forzando la aplicación de la legislación vigente de modo tal que sea posible deprimir las prestaciones otorgadas, falseando el sentido de una legislación que resulta materialmente incumplible por el deterioro de los parámetros de sostenibilidad de un sistema que requiere, más que nada, inducir mayores montos de aportes y contribuciones –algo imposible con su diseño actual.
Tal vez la inacción del actual gobierno respecto de la corrección de distorsiones y confiscaciones previsionales preexistentes sea una decisión correcta: tal vez no sea posible salvar a todos los pasajeros de un naufragio… En definitiva, una “reforma previsional” (la que propongo, y tal como ocurre habitualmente tratándose de reformas estructurales) tiene efecto sobre las generaciones futuras, no está orientada a afectar los aportantes mayores de 45 años, ni mucho menos a quienes están jubilándose en este momento. Pero en cualquier caso, sigue siendo cierto que los cambios y continuidades previsionales observados en 2024-2025 apuntan primordialmente al ahorro fiscal, sin señales sobre el enfoque aplicable por el gobierno al momento de decidir proponer una eventual reforma previsional.
Ojalá que dicha reforma previsional integral sea incorporada dentro de la agenda de 2026 y sus características comiencen a ser debatidas con celeridad; ojalá también que ello dé lugar a una reforma que sea coincidente con los lineamientos expuestos aquí: el establecimiento de un sistema de reparto con cuentas nocionales que restablezcan la correspondencia de los aportes y contribuciones con los beneficios durante todo el ciclo de vida, apuntando a una mayor eficiencia, equidad y sostenibilidad del sistema previsional argentino. Las ganancias –directas e indirectas– serán para toda la sociedad (los “jóvenes” que serán alcanzados directamente por dicha reforma, y los menos jóvenes que también nos beneficiaremos de la desactivación de una bomba de tiempo que daña las posibilidades de crecimiento del país).
Santiago Urbiztondo
[1] Urbiztondo, S.: “Una nueva perspectiva sobre la Reforma Previsional”, Indicadores de Coyuntura 678, septiembre 2025.
[2] Ver Urbiztondo, S.: “La fórmula de movilidad jubilatoria: “en Europa no se consigue””, Indicadores de Coyuntura 627, enero 2021.
[3] Urbiztondo, S.: “Confiscación y discriminación en tiempos modernos: la deficiente actualización de salarios de aporte previsional en el Régimen General del SIPA”, Indicadores de Coyuntura 668, diciembre 2024.
[4] De hecho, el DNU 274/24 sólo modifica la movilidad de las prestaciones, sustituyendo el artículo 32 de la Ley 24.241 y sus modificaciones por la Ley 26.417 en 2008 y la Ley 27.609 en 2021, referido a la movilidad de las prestaciones, pero no modifica el art. 2 de la Ley 26.417 de 2008, modificado por el art. 4 de la Ley 27.609, que son los que determinan el índice combinado para la actualización de las remuneraciones mensuales percibidas por los trabajadores en relación de dependencia. El art. 2 de la Ley 26.417 disponía que dicho índice debía ser el índice de movilidad de las prestaciones (por lo cual la modificación del art. 32 de la Ley 24.241 a través del DNU 274/24 hubiera debido también ser aplicable a la actualización de las remuneraciones o salarios de aporte), pero el art. 4 de la Ley 27.609 sustituyó este art. 2, redactándolo de la siguiente manera: “A fin de practicar la actualización trimestral de las remuneraciones a las que se refiere el artículo 24, inciso a) y las mencionadas en el artículo 97 de la ley 24.241 y sus modificaciones, se aplicará un índice combinado entre el previsto en el inciso b) del apartado I del artículo 5° de la ley 27.260 y sus modificatorias y el índice establecido por la Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables (RIPTE) que elabora la Secretaría de Seguridad Social del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social o quien en el futuro lo sustituya” (énfasis agregado). En consecuencia, el DNU 274/24 sólo modificó el índice aplicable a la movilidad de los haberes previsionales ya otorgados, pero dejó sin cambios lo establecido en el art. 4 de la Ley 27.609 del año 2021.
[5] La Subsecretaría de Seguridad Social aprobó la Disposición SSS 29/25 (BO 11-11-25), actualizando el índice de la Fórmula ANSES para dic-25 – feb-26. Según una nota periodística de A24 (ver https://www.a24.com/previsional/cambio-jubilaciones-anses-el-gobierno-anuncio-el-nuevo-calculo-que-determinara-los-haberes-n1496750) esta Disposición establece un “nuevo mecanismo (que) reemplaza el sistema vigente” para determinar el haber inicial, pero eso es incorrecto: a) no podría hacerlo una Disposición sin cambiar la ley que determina la fórmula, y b) según se desprende de las referencias que contiene la propia Disposición, la misma sólo contiene una actualización del índice incluyendo el trimestre dic-25 – feb-26, sin ningún cambio en los índices históricos pasados (lo cual es verificable al comparar los valores históricos con los de las disposición trimestrales previas).
[6] Esta proyección del año 2025 supone igual desempeño del segmento contributivo y una reducción de 0,4% del PBI del déficit no contributivo debido a la reducción del número de altas de nuevos beneficiarios y el congelamiento nominal del bono recibido como complemento de la jubilación mínima en los $ 70.000 vigentes desde marzo de 2024. La misma es consistente con la evolución de la recaudación por aportes y contribuciones y los gastos totales de ANSES durante los primeros 9 meses de 2025 informados en BESS Indicadores (Cuadro 4.4.1).
[7] Resulta particularmente relevante notar que, contrario a las proyecciones del déficit previsional del SIPA creciente realizadas años atrás, éste haya disminuido desde 2021 en adelante. En la Tabla 9 del Capítulo 2 de FIEL (2020) (El Sistema Previsional Argentino: Evolución, proyección y reforma, FIEL – Fundación Konrad Adenauer), el déficit proyectado del SIPA en el año 2025 alcanzaría el 4,6% del PBI y, sin embargo, observando el Gráfico 3, éste se proyecta en 0,7% del PBI, esto es, casi 4 pp del PBI menos. La explicación más relevante del motivo por el cual se produjo este grueso error en la proyección es que éstas suponen el cumplimiento de la normativa que determina la evolución de los haberes previsionales, pero ello de hecho no ocurrió. Como se observa en el Cuadro 1, el haber previsional en 2025 ha sido en promedio aproximadamente 28% menor al del año 2015; por ello, si las prestaciones del SIPA –que en 2025 rondarán el 6% del PBI– no hubieran caído 30%, habrían representado 8,3% del PBI, de modo que el déficit previsional habría sido 2,3% del PBI mayor al proyectado en este momento.