El SIPA requiere una profunda reforma para resolver dos problemas salientes: su insostenibilidad económica y el trato desigual a distintos aportantes. Ambos están vinculados íntimamente: el trato desigual dado a aportantes de un mismo régimen y en distintos regímenes está en el corazón del tenue y caprichoso vínculo entre los montos aportados durante la vida laboral activa y los beneficios previsionales recibidos durante el retiro, y dicha falta de correspondencia o proporcionalidad es la que –junto con la rígida legislación laboral– desalienta la formalización del empleo y la captación de aportes y contribuciones al sistema. En general, la exigencia de contar con varias décadas de aportes para acceder a una prestación ordinaria, y la contabilización sólo de los montos aportados en los años próximos al retiro (sin tener en cuenta la edad al retiro) para calcular el haber inicial en cada régimen, centralmente, llevan a que los aportes y contribuciones sean percibidos como impuestos (a evadir si fuera posible) y no como ahorro previsional, induciendo edades de retiro cercanas a las mínimas requeridas y deteriorando la solvencia del sistema, máxime frente al envejecimiento poblacional.
En esta nota repaso los lineamientos de la propuesta de reforma del Régimen General del SIPA presentada en el año 2020, e incorporo los lineamientos de una reforma más amplia, que abarque a todos los regímenes del SIPA administrados por la ANSES, basada en la creación de cuentas nocionales donde se restablece plenamente la correspondencia entre los montos aportados y los beneficios previsionales esperados durante todo el ciclo de vida de las personas, reconociendo una única tasa interna de retorno real a los aportes y contribuciones en todo el sistema. Partiendo de allí surgen opciones superadoras para el largo plazo, cuya cuenta regresiva empieza hoy.
En el debate de políticas públicas referido a sistema previsional argentino (SIPA) no hay mayores discrepancias sobre sus múltiples defectos. Uno de ellos es su insostenibilidad económica frente al envejecimiento de la población y al elevado y creciente grado de informalidad laboral: cumplir con las prestaciones comprometidas con los jubilados presentes y futuros bajo un sistema de reparto (esto es, con prestaciones financiadas con aportes de los trabajadores activos) requiere un ratio elevado de aportantes/beneficiarios y/o una elevada carga impositiva, que resultan inviables por ambos motivos. Otro es el alto grado de inequidades (en el extremo, privilegios) dentro de cada régimen y entre los diferentes regímenes previsionales existentes: algunos jubilados han aportado al sistema mucho más que lo que luego reciben como beneficios, y otros jubilados mucho menos, en una dimensión absolutamente diferente a lo que una prestación universal mínima en la vejez –pagada por el conjunto de los aportantes al sistema, o incluso fuera de él– debería garantizar.
Al concebir cuál tipo de reforma previsional permitiría lidiar con ambos aspectos desde una perspectiva de largo plazo, normalmente se enfatiza la necesidad de anteponer una reforma laboral que reduzca diversos costos asociados al empleo formal (incluyendo una menor presión fiscal), (casi) nunca faltan las ideas “clásicas” tendientes a reducir la magnitud de los beneficios otorgados (por ejemplo, una suba de la edad mínima de retiro, mayores exigencias de años aportados o incluso –de forma inconfesada y burda– la aplicación de mecanismos de actualización por inflación que licúen el valor real de las prestaciones), y (casi) siempre se esgrimen derechos adquiridos para mantener y prolongar el status-quo vigente por parte de quienes pertenecen a regímenes especiales favorecidos.
Este conjunto de ideas es incorrecto: una reforma previsional pensada para el largo plazo debe identificar la raíz de su diseño deficiente, incluso tomando como parámetro de análisis su carácter de sistema público de reparto (que a mi juicio es la única alternativa disponible luego de la contra-reforma que eliminó el régimen de capitalización en el año 2008).
Diseño deficiente del Régimen General del SIPA
A mi juicio, la falencia central del diseño del Régimen General (RG) del SIPA es la falta de correspondencia entre los aportes previsionales hechos a lo largo de todo el ciclo de vida y los beneficios previsionales (jubilaciones en particular) recibidos durante el retiro: dado que existe una conexión muy tenue entre los aportes y las jubilaciones que se derivan de ellos (por ejemplo, porque en la determinación del haber inicial no importan los montos aportados excepto durante los últimos 10 años; existe un alto riesgo de no poder completar 30 años con aportes y por lo tanto no acceder a la prestación ordinaria; no importa la expectativa de sobrevida al retiro, etc.), los trabajadores activos interpretan que (con alta probabilidad) sus aportes personales y las contribuciones patronales de sus empleadores constituyen un impuesto, no un ahorro para financiar su jubilación. En ese marco, debe notarse que la causalidad entre la legislación laboral y previsional ocurre en ambos sentidos: sin dudas se requiere una reforma laboral para aumentar la formalidad del empleo, pero también se necesita una mayor correspondencia entre aportes y beneficios previsionales para que los primeros no sean percibidos como un impuesto sino como un ahorro, alimentando así adicionalmente los incentivos no sólo a la formalidad laboral sino también a la realización de mayores aportes previsionales. Ambas reformas son complementarias y deberían, en lo posible, ser simultáneas, aunque su impacto principal opere en distintos horizontes temporales.
Desde FIEL, en el año 2020 propusimos una reforma del RG-SIPA (aplicable a trabajadores de hasta 45 años de edad) con esa perspectiva[1]: considerar los aportes hechos durante toda la vida laboral activa en el cómputo de la jubilación de inicio (y no sólo los últimos 10 años), eliminar el requisito de 30 años de aportes para acceder a prestaciones regulares (cuyo incumplimiento lleva a dejar sin ninguna prestación –excepto la PUAM a los 65 años o una jubilación por vía de moratoria– pese a haber realizado eventualmente aportes sustanciales), mantener las edades mínimas de retiro actuales premiando adicionalmente en el cómputo de la jubilación inicial los aportes realizados luego de dichas edades mínimas (induciendo –sin imponer– retiros a edades mayores), indexar por inflación todos los valores históricos para evitar licuaciones reales, eliminar los topes en los beneficios, etc.
Como síntesis muy apretada de los cambios propuestos allí, la Prestación Adicional por Permanencia (PAP), que actualmente es el 1,5% del salario promedio aportado en últimos 10 años multiplicado por la cantidad de años aportados, pasaría a ser (para la primera, segunda, tercera y cuarta década aportadas, respectivamente) del 2,2%, 1,8%, 1,7% y 1,6%, ampliando hasta 40 años los aportes computables y premiando –con 4,5% adicional la PAP para las mujeres y 7,5% adicional la PAP para los hombres– los aportes anuales que hicieran luego de superar en 2 años la edad mínima de retiro (60 y 65 años, respectivamente).
Vale decir, al igual que cualquier ahorro temprano, su rendimiento crece con el tiempo, y es así como deben reconocerse los aportes al computar los beneficios previsionales para poder inducirlos, contribuyendo también a un trato más equitativo entre aportantes que han tenido conductas con distinto grado de cumplimiento en sus obligaciones previsionales a lo largo del tiempo o simplemente han tenido una trayectoria laboral con una progresión opuesta (por ejemplo, desaparecería el castigo a quien tiene un empleo de baja calidad durante los últimos 10 años de su vida laboral activa). Por otra parte, lograr una mayor correspondencia entre aportes y beneficios previsionales también requiere reducir (o eliminar) la Prestación Básica Universal (PBU) y retrasar la edad de acceso (o reducir el monto) a una jubilación mínima garantizada, la contracara políticamente menos agradable a tal fin. En la propuesta de FIEL del año 2020 todo ello está tratado en detalle, simulando los impactos en cuanto a las prestaciones que recibirían en el futuro distintos tipos de aportantes (según los aportes realizados durante toda su vida laboral, tanto en el monto como en su secuencia temporal), manteniendo o reduciendo (en términos reales y como porcentaje del PBI) el déficit del sistema previsional actual.
Las inequidades entre distintos regímenes del SIPA
Ahora bien, por su foco en el RG del SIPA, esa propuesta no examinó cómo eliminar las fuertes inequidades entre los distintos regímenes del SIPA administrados por ANSES, entre los cuales hay fuertes discrepancias en las edades mínimas de retiro, el cómputo de haberes iniciales según aportes en base a los cargos de sólo los últimos 3 años (que además de contener una mayor tasa de reemplazo –jubilación como porcentaje del salario al retiro– son móviles respecto de los salarios en actividad), frecuentemente justificadas en base a diversas especificidades esgrimidas (en cuanto a la insalubridad o riesgos de las tareas, mayor valor social, etc.) (Ver Cuadro 1).
Evaluar las diferencias, sin embargo, requiere una métrica uniforme. En efecto, aunque un elemento común de los distintos regímenes es que todos adolecen de una fuerte falta de correspondencia entre aportes y contribuciones y beneficios (los haberes jubilatorios anuales se calculan en base a salarios de aporte / puestos ocupados al final de la vida activa), existen diferencias de difícil cuantificación: los regímenes especiales típicamente tienen condiciones más favorables que el RG (por tener edades de retiro menores, menor cantidad de años mínimos aportados, y/o haberes basados sólo en los cargos ocupados en los últimos 3 años – frecuentemente en organismos públicos que les aseguran ser los mayores de su ciclo vital, además actualizados con salarios en actividad que a lo largo del tiempo tienden a aumentar en términos reales) pero en algunos casos tales ventajas tienen como contrapartida mayores tasas de aportes personales y/o contribuciones patronales. ¿Hay privilegios y discriminación entre regímenes, o se trata de distintas reglas que otorgan un trato similar a sus distintos aportantes?
La respuesta, con una métrica común aplicable a todos los regímenes, surge de estimar cuál es la tasa interna de retorno (TIR) anual asociada a los aportes y contribuciones que hace, en cada régimen, un aportante típico o promedio (esto es, que –dentro de cada régimen– aporta la cantidad de años promedio, tiene ingresos con nivel y evolución similar a la del promedio, una expectativa de sobrevida al retiro igual al promedio, etc.). La ausencia de discriminaciones, favoritismos o privilegios entre aportantes a distintos regímenes del SIPA requiere que la TIR sea la misma en todos los casos.
Sin embargo, como referencia de la situación actual, el Cuadro 2 –primera fila– presenta estimaciones propias que incluyen el cómputo de la TIR esperada de los aportes y contribuciones al RG (considerando el empleo en relación de dependencia –ERD) y a los regímenes especiales por parte de un aportante tipo en cada régimen[2]. Allí se observa que un aportante tipo con ERD en el RG obtiene actualmente una TIR de 1,1% anual, mientras que en los regímenes especiales la TIR esperada supera ese valor, a veces con creces (en particular, ello ocurre en el caso de los docentes no universitarios, cuya TIR esperada es 4,3% anual).
Ambos aspectos –falta de correspondencia generalizada en los distintos regímenes y diferencias de rentabilidad o generosidad entre ellos– pueden ser tratados satisfactoriamente con una reforma integral: la introducción de cuentas nocionales, donde cada aportante, no importa en qué régimen aporte (y sin que existan años mínimos aportados ni topes a las prestaciones máximas), recibe una jubilación acorde al monto total aportado (tanto los aportes personales como contribuciones patronales) durante toda su vida laboral activa y con la cantidad de años de sobrevida esperados al retirarse, capitalizando los montos acumulados en cada año a una misma tasa de interés anual (por ejemplo, 1,5%), que se constituye así en la TIR esperada de los aportes y contribuciones previsionales[3].
En la segunda fila del Cuadro 2 se estima cuál sería el cambio en el haber previsional de un aportante tipo en cada régimen adoptando un sistema de cuentas nocionales cuya TIR (tasa de capitalización del stock acumulado actualizado por inflación en la cuenta nocional durante todo el ciclo de vida) sea igual al 1,5% anual. El resultado es que, si se mantuvieran las condiciones de retiro actuales en cada régimen (años aportados, edades de retiro, etc.), el beneficio jubilatorio promedio esperado de los empleados en relación de dependencia bajo el RG aumentaría 15%, mientras que en los regímenes especiales caería en promedio 55% (siendo 60% la caída para los docentes no universitarios, 35% para los investigadores científicos, etc.). Estas reducciones de los haberes jubilatorios esperados en los regímenes especiales podrían atenuarse o incluso eliminarse si se ajustan otros parámetros (por ejemplo, si cada aportante retrasa la edad de retiro, si aumenta el número de años aportados o si se definiera una mayor tasa contributiva), manteniendo la TIR del 1,5% anual sobre los aportes y contribuciones de cada individuo.
¿Cuál sería el impacto fiscal de tal reforma de cuentas nocionales con una TIR del 1,5% anual? Como la reforma propuesta sería aplicable a personas de hasta 45 años (respetando derechos adquiridos de los jubilados actuales y de quienes estén próximos a jubilarse y no puedan ajustar suficientemente sus decisiones de empleo y de cumplimiento de sus obligaciones previsionales), el ahorro fiscal en el corto y mediano plazos –próximos 20 años– depende de otras medidas, como por ejemplo eliminar o acotar fuertemente el acceso a prestaciones obtenidas por vía de moratoria, pero luego de dicha transición su impacto fiscal sería positivo, pudiendo llegar incluso a eliminar el déficit del sistema en 50 años debido a los mayores aportes (y cantidad de aportantes) al sistema que –junto con una reforma laboral complementaria– serán inducidos desde edades tempranas de los futuros jubilados, siendo así la eliminación de las prestaciones otorgadas por vía de moratoria un resultado creíble y permanente. Esta reforma, por último, también incluye la eliminación de la PBU y el retraso al acceso de una jubilación mínima garantizada (por ejemplo a partir de los 70 años).
Las soluciones logradas incluyen resolver (o responder razonablemente) a problemas candentes en el debate público, como la migración de aportantes –y la movilidad laboral– entre regímenes (dejaría de ser relevante la migración entre regímenes con distinta “generosidad”, facilitando la movilidad del trabajo entre empleos en distintas áreas), la edad del retiro (que pasaría a ser una decisión individual que no afecta al sistema, recibiendo cada aportante el retorno pleno de los mayores aportes y contribuciones, y la menor expectativa de vida usada para calcular el beneficio anual al postergar el retiro), y la cuestión de género (las mujeres tienen dos tratos preferenciales sobre los hombres –pueden retirarse 5 años antes y –a la misma edad de retiro– tienen una expectativa de vida 5 años mayor que no se refleja en el cómputo de su jubilación, mientras que con la reforma se eliminaría automáticamente el primero –dado que el beneficio anual otorgado a los 60 años es menor al tener 5 años de sobrevida adicional con un retiro más temprano– y es muy simple eventualmente eliminar el segundo –utilizando tablas de sobrevida esperada al retiro diferenciadas por género).
La reforma del sistema previsional debe reconocer limitaciones: así como alterar el curso o la velocidad de un transatlántico que navega en altamar requiere suficiente tiempo y espacio, un sistema previsional involucra decisiones irreversibles y derechos adquiridos que hacen imposible resolver sus inconsistencias y consecuencias de forma inmediata. Pero además, las soluciones mediatas (de mediano y largo plazo) deben ser consistentes, satisfaciendo condiciones de justicia vertical (acompañamiento hacia segmentos de la población desvalidos) y horizontal (trato no discriminatorio entre iguales), y respetar la viabilidad económica: financiar prestaciones mínimas independientes de los aportes realizados al sistema presenta serios límites por los intentos de evasión de tales obligaciones y por la ya muy elevada presión fiscal que supone financiar un Estado sobredimensionado durante décadas.
La justicia o equidad de un sistema previsional es difícil de definir, pero la injusticia es fácilmente reconocible. El sistema actual es muy injusto, y su reparación requiere igualar el trato dado a todos los aportantes al sistema, hayan cumplido o no con requisitos hoy inviables (como contar con 30 años de aportes) y cualquiera sea el ámbito laboral donde se desempeñen, reservando los tratos diferenciales (para reconocer a grupos como monotributistas, empleo en casas particulares, docentes no universitarios, y cualquier otro eventualmente) a tratamientos explícitos y claramente cuantificables, de modo tal que pueda también construirse un consenso sobre su razonabilidad y magnitud.
La introducción de cuentas nocionales representaría un avance enorme hacia un sistema previsional mucho más justo. La eliminación de la PBU y el retraso del acceso a la garantía de una jubilación mínima hasta los 70 años de edad (postergando cerca de 8 años la edad de acceso actual de hombres y mujeres en conjunto) seguramente sean los cambios más criticados o resistidos políticamente, y pueden ser considerados más o menos justos según las perspectivas ideológicas y filosóficas de cada uno, pero ello no debe llevar a perder de vista que tales cambios son parte de una reforma que de otra forma sería imposible, por cuanto lo que se requiere para romper el círculo vicioso actual es fortalecer drásticamente el vínculo entre aportes y contribuciones respecto de los beneficios previsionales a lo largo del ciclo de vida.
Una gran ventaja política de esta propuesta es que no se requiere incrementar las edades mínimas de retiro vigentes. Sin dudas, los retiros a las edades tempranas pueden implicar beneficios previsionales menores a los que aspira cada persona, pero la solución –opcional– pasaría a ser retrasar voluntariamente esa edad de retiro. El envejecimiento poblacional, en vez de convocar periódicamente al debate de la insostenibilidad del sistema como ocurre bajo los sistemas previsionales que definen beneficios anuales a ser percibidos desde el retiro (como ocurre hoy en Argentina), llevaría a una caída en los haberes jubilatorios a los que es posible acceder sin postergar voluntariamente dicho retiro, sin consecuencias fiscales.
Finalmente, introducir un sistema de reparto basado en cuentas nocionales permite la convergencia entre los distintos regímenes del SIPA que administra ANSES, eliminando cualquier trato preferencial (o privilegio) según el empleo del aportante al mismo tiempo que admite respetar distintas preferencias y características de cada régimen en tanto no vulneren la TIR general de los aportes y contribuciones de todo el sistema: las tasas contributivas pueden diferir entre sectores, las edades mínimas de retiro también, etc., siempre y cuando los aportes y contribuciones hechos a lo largo de toda la vida financien prestaciones en la sobrevida esperada al momento del retiro que surjan de una capitalización anual al 1,5% de TIR real.
Santiago Urbiztondo
[1] FIEL: El Sistema Previsional Argentino: Evolución, Proyección y Reforma, FIEL-Fundación Konrad Adenauer, 2020. CIPPEC, según distintas notas y presentaciones recientes de Rafael Rofman –ver por ejemplo https://www.cippec.org/wp-content/uploads/2024/12/En-busqueda-de-equidad-y-sostenibilidad.pdf– ha realizado una propuesta con varios puntos de contacto.
[2] Tomando en cuenta que dentro de cada régimen que administra ANSES –y en particular en el RG-ERD– hay aportantes distintos del “aportante tipo” (por diferentes niveles de ingreso, cantidad de años aportados y, centralmente, por distinta evolución de los aportes realizados a lo largo de su vida laboral activa), la variación de las TIR entre distintos aportantes del SIPA resulta mucho mayor a la consignada aquí.
[3] Las “cuentas nocionales” fueron introducidas con la reforma previsional sueca de fines de la década de 1990 (ver https://www.camara.cl/verDoc.aspx?prmTIPO=DOCUMENTOCOMUNICACIONCUENTA&prmID=59492 para una descripción sintética). Las mismas replican, en un sistema con manejo centralizado de fondos, los beneficios que entre 1994 y 2008 en la Argentina se obtenían por medio del régimen de capitalización administrado por las AFJP, de manera tal que cambian el cálculo de la jubilación pero no el concepto de reparto según el cual los trabajadores activos financian lo que cobran los jubilados presentes (eliminando entonces la transición deficitaria que inevitablemente se produce en una reforma que adopte un régimen de capitalización).