Esta nota presenta la evolución de distintos indicadores de gestión de AySA en el período 2001-2024, con una proyección para 2025 basada en datos del primer cuatrimestre del año. Luego de una operación deficitaria durante todo el lapso 2006-2024, los avances en términos de recomposición de ingresos tarifarios y reducción de costos permiten proyectar incluso un superávit del 10% en 2025, una mejora notable. No debe perderse de vista, sin embargo, que la reducción de costos operativos ha sido parcial (en materia de costos laborales) o prácticamente nula (en materia de adquisición de bienes y servicios de proveedores), y que la mayor parte de la reducción del costo total ha sido el resultado de una fuerte caída en la inversión. Así, aunque la normalización financiera de la empresa en 2024-2025 luce notable, dista aún de ser suficiente para retrotraer su desempeño hasta indicadores observados bajo la gestión privada de Aguas Argentinas S.A. previo a la rescisión de su contrato de concesión en 2006. Más generalmente, de cara a la inminente privatización del 90% del paquete accionario de la empresa anunciada recientemente, la normalización de AySA debe ir acompañada de definiciones del nuevo contrato de concesión y de la institucionalidad regulatoria que regirán el funcionamiento de la empresa privada desde 2026 en adelante, las cuales todavía están pendientes de suficiente precisión como para ser examinadas.
Introducción
La Ley 27.742 (“Ley de bases”) declaró hace un año atrás a la empresa Agua y Saneamientos Argentinos Sociedad Anónima (AySA) “sujeta a privatización”. Dicho proceso fue iniciado recientemente a partir del DNU 493/25, en el cual se habilita la privatización del 90% de las acciones del Estado en AySA, cuya área de cobertura abarca la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) y 26 partidos de la Provincia de Buenos Aires (PBA). Prospectivamente, la convocatoria a oferentes para adquirir dichas acciones se realizaría sobre el final del año 2025, y la transferencia durante el primer semestre de 2026.
El DNU 493/25 contiene además algunos cambios en el Marco Regulatorio vigente desde el año 2007 (sancionado por la Ley 26.221). Tales cambios incluyen algunas definiciones sobre el régimen tarifario, pero relativamente ambiguas, delegando precisiones para su instrumentación al organismo regulador –el Ente Regulador de Agua y Saneamiento, ERAS, que estará conformado por 3 directores nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional que serán representantes de la Nación, CABA y PBA– y definiciones más generales, sujetas al contrato de concesión, que por el momento requieren postergar su evaluación[1].
Sin dudas, atendiendo a las lecciones del proceso de privatizaciones de la década del 90[2], las definiciones sobre el régimen tarifario, sobre el diseño institucional del ente regulador y en general sobre todo el contrato de concesión que será aplicable a AySA en el futuro (una vez transferidas las acciones en poder del Estado Nacional) serán fundamentales para definir los incentivos y el desempeño de la empresa y del servicio a su cargo luego de su privatización, y para –antes– optimizar el proceso competitivo al transferir el paquete accionario.
En esta nota, sin embargo, me concentro en presentar una evaluación (incompleta) de la evolución de algunos indicadores de gestión salientes de AySA desde su nacimiento en 2006 (al rescindirse el contrato de concesión de 30 años que, desde 1993, tenía Aguas Argentinas S.A.).
Esto es relevante porque entre las lecciones del proceso de privatizaciones de la década de 1990 se incluye la conveniencia de normalizar el funcionamiento de las empresas a ser privatizadas, previo a la realización del proceso de transferencia y su posterior regulación, con el fin de ayudar a evitar un error en la percepción de causalidad asociada a una privatización. Esto es, resulta importante verificar que la empresa a ser privatizada opere en condiciones de ingresos razonables, así como también que se hayan resuelto las distorsiones salientes de su gestión para evitar que las “malas noticias” (en términos de reducción de empleo, salarios, etc., así como el sinceramiento tarifario) que suceden a una gestión pública insostenible –como claramente lo fue la de AySA entre 2006 y 2023– sean atribuidas por la opinión pública a su privatización, cuyos efectos visibles deberían en lo posible limitarse a los cambios en los costos operativos, las inversiones y la cobertura que puedan lograrse con los recursos financieros disponibles aportados por los usuarios del servicio con sus tarifas.
El gobierno nacional motiva la privatización de sus acciones en AySA señalando el fracaso de la gestión pública de la empresa entre 2006 y 2023 en términos del deterioro en la productividad laboral y el aumento de sus costos operativos, indicando que AySA recibió del Tesoro Nacional cerca de US$ 13,4 mil millones en ese período. En tal sentido, se trata de un diagnóstico compartido, que ya he expuesto en notas previas[3], sobre el cual también corresponde evaluar los avances logrados en el año 2024 y esperados para el año 2025 a partir de los datos disponibles de AySA en el primer cuatrimestre de este año. Al respecto, como se observa a continuación, esta normalización (proyectada en 2025) ha sido sustancial, y en particular muy superior a la proyectada en mayo de 2024 (en base a datos que en ese momento eran muy tempranos e incompletos), pero no necesariamente por ello suficiente en algunas dimensiones.
Indicadores de calidad y cobertura poco transparentes
Un primer comentario tiene que ver con la dificultad encontrada para contar con datos que señalen claramente la evolución de la calidad y cobertura del “servicio compuesto” de AySA, en este caso, la provisión de agua potable y desagües cloacales (AP&DC). Dos indicadores salientes al respecto –además del avance de la cobertura de ambos servicios individuales– son la presión del suministro de agua potable y el porcentaje de tratamiento de efluentes cloacales. Sin embargo, estos indicadores han sido presentados en el pasado con cambios en las unidades de medición, dificultando una comparación intertemporal (por ejemplo, pasando de reportar la presión del suministro de agua mayor a 8 metros –que alcanzaba al 14% de las conexiones en 1993 y al 71% en 2001– a reportar la presión a 7 metros en 2006 –cuando alcanzaba al 94% de las conexiones– y a no reportarlo desde entonces –al menos, no he logrado obtener esos datos al revisar algunos informes salientes disponibles online). El tratamiento de agua potable servida (definido como el ratio entre el bombeo y tratamiento de efluentes cloacales y el total de agua producida) sí muestra una mejora del 46% en 2008 al 58% en 2023, pero los datos previos a 2008 son de difícil comparación. En materia de cobertura (el porcentaje de la población atendida en cada servicio), existe una dificultad dada por el crecimiento del área de servicio (en particular a fines del año 2016), cuando AySA incorporó a 6 municipios con muy baja cobertura previa, pero en todo caso es claro que la ampliación del servicio en PBA ha sido insuficiente.
En tal sentido, una primera contribución que la actual gestión de AySA (o de otra instancia del gobierno nacional) puede hacer para mejorar la transparencia y facilidad para evaluar el desempeño de la empresa, es publicar la evolución de los indicadores salientes de calidad y cobertura del servicio en el AMBA, al menos desde 2006 hasta la fecha. En la medida en que tales indicadores señalen un desempeño deficiente de la empresa y del servicio, tanto en su nivel como en su evolución temporal, ello contribuirá tanto a mejorar la calidad de la evaluación del pasado de AySA como a identificar los distintos progresos alcanzables antes y después de su privatización.
Indicadores de gestión de recursos: gastos operativos en empleo y proveedores
Dos indicadores de la gestión interna de una empresa que son relevantes para examinar su operación son sus niveles de gasto laboral (remuneraciones a sus empleados) y de gasto en bienes y servicios (pagos realizados a proveedores de diversos insumos). El Gráfico 1 los presenta para AySA, expresados en $ constantes (base 2001=100) y proyectando el año 2025 según los valores observados en el primer cuatrimestre (suponiendo una variación nominal del 5% y 10% en el segundo y tercer cuatrimestres, respectivamente). Puede observarse allí que ambos rubros tuvieron fuertes subas entre 2006 y 2017, seguidas de reducciones entre 2018 y 2020 y nuevas subas entre 2021 y 2023, al tiempo que en 2024-2025 el gasto en remuneraciones baja sustancialmente (siendo todavía 50% mayor que en el año 2001) y el gasto en bienes y servicios se mantiene relativamente constante. Vale decir, desde 2024 parece haber habido un mayor control del exceso de gasto histórico de AySA en materia de remuneraciones que del abastecimiento de bienes y servicios de proveedores que todavía mantienen precios y cantidades en conjunto estables.
Gráfico 1
Cabe notar también que el gasto en remuneraciones se redujo en 2024 tanto por la reducción en el empleo (de 7.708 a 6.344 empleados en planta permanente; ver Gráfico 2) como por la menor erogación promedio por cada empleado (la cual cayó 23%, de $ 3,68 millones a $ 2,84 millones –ambas cifras expresadas en pesos de 2024)[4]. En todo caso, cabe notar que la planta permanente de AySA aún supera en más del 50% a la que tenía Aguas Argentinas entre 2001 y 2005.
Gráfico 2
Costos operativos y totales
Considerando el conjunto de costos de AySA, el Gráfico 3 distingue la evolución del costo operativo y la del costo total, en ambos casos normalizando por la cantidad de usuarios y en pesos del año 2001, de modo tal que se obtienen valores medios (por usuario) reales que neutralizan el impacto del crecimiento en el tamaño de la empresa y la inflación minorista desde 2001. Allí se observa que, desde 2009, el costo unitario de explotación subió paulatinamente (excepto en 2023, cuando se disparó) y todavía supera en 124% el nivel de 2001, mientras que el costo unitario total subió fuerte desde 2009 (y también explotó en 2023), con una caída muy fuerte en 2024-2025 (igualmente, en el valor proyectado en 2025 éste seguiría siendo 44% mayor al del año 2001).
Gráfico 3
Vale la pena notar que la mayor contracción del costo total unitario del servicio en 2024 y 2025 obedece a la fuerte caída de la inversión: medida en pesos constantes y tomando como base 100 el monto invertido en el año 2001, el gasto de capital ascendió a $ 459 en 2023, cayó a $ 128 en 2024 y se proyecta en $ 75 en 2025. Vale decir, dicha inversión cayó 72% en 2024 y completaría una reducción del 81% en 2025 (en ambos casos respecto de 2023), quedando este año un 25% por debajo del nivel real en 2001.
Ingresos tarifarios
A lo largo del extenso período analizado aquí, los ingresos operativos –vía tarifas– atravesaron distintos cambios en su estructura (composición de usuarios medidos y no medidos, cargos de conexión e infraestructura, etc.), de modo que una forma de estimar una tarifa media se obtiene calculando los ingresos tarifarios totales promedio por usuario de cada año. En ese caso, esta medida tarifaria tiene la limitación de que variaciones en la tasa de cobrabilidad (por ejemplo, por una repentina demora en el pago del servicio en un contexto de crisis macroeconómica) pueden incidir significativamente en su valor[5]. Tomando esto en cuenta, la tarifa media (definida como el ingreso tarifario por usuario, en $ de 2001) reflejada en el Gráfico 4 muestra que ésta colapsó desde 2001-2002 hasta el año 2013, subió fuerte en 2016-2019, volvió a caer en 2020-2022, y desde entonces subió en forma considerable: en 2024 estuvo 17% debajo del nivel de 2001 y en 2025 (proyectado) supera 15% a la tarifa media de ese año.
Gráfico 4
Costos, tarifas y subsidios
Agregando los datos de costos y tarifas de los gráficos previos, en conjunto con la información referida a las transferencias de capital y corrientes recibidas por AySA desde 2006, el Gráfico 5 presenta la evolución de la tarifa media (estimada), los costos unitarios (total y operativo) y el subsidio fiscal (expresado como porcentaje del costo total del servicio). Así se observa que, después del retraso tarifario real y de la explosión de costos de AySA observados en 2023, en 2024-2025 se elimina dicho retraso tarifario y se reducen fuertemente los costos (en particular los costos totales unitarios, por la caída en la inversión y en menor medida también de los costos de explotación), de forma tal que el subsidio fiscal pasó de representar el 82% del costo total en 2023 al 37% en 2024 y se proyecta en -10% (¡10% de superávit!) en 2025[6].
Gráfico 5
Conclusión
Coincidiendo con el diagnóstico oficial al emitir el DNU 394/25 (en realidad, superándolo en 5%), los datos expuestos muestran que las transferencias recibidas por AySA para cubrir sus costos totales entre 2006 y 2023 sumaron US$ 14,1 mil millones. Ello representa una cifra mucho mayor que el “beneficio tarifario bruto” (esto es, sin descontar los impuestos presentes –legislados e inflacionario– y futuros –vía deuda– que debieron y deberán pagar usuarios y no usuarios indistintamente) recibido por los usuarios del servicio de agua potable y desagües cloacales en el AMBA, ya que el costo del servicio que requirió tal nivel de transferencias fue artificialmente elevado por la progresivamente pésima gestión pública observada entre 2006 y 2023, lo cual quedó evidenciado en el manejo político de AySA (la “captura” en términos de la literatura) creciente en ese período: respecto de 2001 y en moneda constante, en 2023 los costos operativos por cliente subieron 340% y los costos totales por cliente lo hicieron en 290%, es decir, ¡fueron respectivamente 3,4 veces y 2,9 veces mayores!
Desde 2024, los indicadores económicos salientes de AySA (observados y proyectados según el primer cuatrimestre del corriente año), luego de subir tarifas y bajar costos de manera sustancial ese año, muestran una fuerte recomposición financiera, en la cual en el año 2025 la empresa lograría eliminar su histórico déficit y prescindiría de los subsidios fiscales.
En ese contexto, la normalización de la gestión pública de AySA en 2024 y hasta el primer cuatrimestre de 2025 ha sido superior a la anticipada un año atrás (en ese momento estimé que, en 2024, el subsidio caería al 60% del costo total –y no a sólo el 37% como ocurrió), pero no deben obviarse algunas alertas. Primero, que gran parte de la reducción de costos totales obedece a una fuerte caída de la inversión. Segundo, que si bien la captura de la empresa por partes de sus empleados habría mermado bajo la nueva gestión de la empresa, todavía falta un largo camino por recorrer respecto del año 2001, al tiempo que la captura por proveedores de bienes y servicios no parece haberse modificado todavía. Tercero, que no sólo se requiere normalizar financieramente la empresa antes de su privatización, sino también diseñar el proceso licitatorio y las reglas que regirán la operación de la empresa post-privatización de forma tal que reduzcan al máximo el riesgo regulatorio, asegurando además incentivos para la minimización de costos y la prestación de servicios de mayor calidad y amplia cobertura.
Así, además de los detalles en materia institucional y contractual pendientes de definición, en lo que resta del año 2025 –antes de su privatización– la normalización de la empresa debería profundizarse, estableciendo un punto de referencia correcto respecto del cual posteriormente sea posible evaluar su desempeño. Las cifras disponibles sugieren un amplio espacio para obtener recursos financieros para la realización de inversiones sin necesidad de aumentar las tarifas, logrando mejorar la gestión de la empresa para continuar reduciendo sus costos de explotación y seguramente mejorar así su desempeño en términos de indicadores de calidad y cobertura que en general son insatisfactorios. La materialización de esta oportunidad abierta requiere de decisiones correctas que todavía están pendientes, así como también naturalmente de que el contexto general del país permita atraer capitales de riesgo para realizar inversiones hundidas, recuperables sólo en el largo plazo. Esperemos que así sea.
Santiago Urbiztondo
[1] Más allá de que las definiciones iniciales sobre la conformación tripartida (y política/jurisdiccional) dentro del ERAS mantiene uno de los rasgos que, a mi juicio, atentan contra el desarrollo de un organismo regulador autónomo del poder político de turno y con perfil profesional independiente, así como también en materia tarifaria se adelantan criterios que podrían resultar difusos (respecto de la eficiencia distributiva, por ejemplo), el análisis del contenido de este DNU queda fuera de esta nota debido a que el nuevo contrato de concesión resulta central para completar tal análisis. No obstante ello, cabe destacar que uno de los cambios salientes introducidos en el DNU 493/25 es la facultad de cortar el servicio en mora a los usuarios residenciales, que desde 2006 (art. 81 de la Ley 26.221) había sido suprimida (permitiéndose a la empresa sólo aplicar restricciones en el caudal de agua suministrada por falta de pago de un usuario residencial), retomando de esta manera la facultad de corte vigente previamente (de hecho, desde el año 1949, según lo establecía el art. 38 de la Ley 13.577 para OSN y luego lo ratificó el art. 52 del Marco Regulatorio sancionado por el Decreto 999/92 para su aplicación por parte de Aguas Argentinas SA), lo cual, en mi opinión, representa una mejora muy importante: más allá de que el regulador pueda intervenir para suspender un corte de servicio por falta de pago a un usuario residencial, la denegación genérica de tal autorización (como ha sido el caso desde 2006) atenta fuertemente contra la cobrabilidad del servicio. En todo caso, atento a la importancia en materia de salud que tiene este servicio y a que la cobrabilidad del servicio de agua potable ha mostrado altos índices de impagos históricamente (de hasta 30%/40% en el interior del país, aunque debajo del 10% en el AMBA), la modificación hecha en el DNU 493/25 requerirá ser complementada dentro del resto de condiciones definidas en el Contrato de Concesión, entre otras dimensiones. Ver Urbiztondo, S. “La cobrabilidad del servicio de agua potable y desagües cloacales en la Argentina”, Indicadores de Coyuntura 410, abril 2001.
[2] Ver Urbiztondo, S.: “Algunas reflexiones generales respecto del proceso de privatización argentino de la década de los años ‘90s”, Indicadores de Coyuntura 674, julio 2025.
[3] Ver por ejemplo Urbiztondo, S.: “AySA y la eficiencia de las empresas públicas argentinas”, Indicadores de Coyuntura 641, junio 2022, y Urbiztondo, S.: “AySA bajo la nueva gestión de La Libertad Avanza: una proyección financiera optimista con información demorada”, Indicadores de Coyuntura 662, mayo 2024.
[4] El crecimiento del número de empleados en 2017 coincide con la incorporación de 6 municipios al área de servicio de AySA. En todo caso, al considerar el crecimiento del número de clientes (del 34% entre 2001 y 2024) y dividir el número de empleados por cada cliente, se obtiene una medida de productividad según la cual se mantiene el mismo patrón evolutivo pero con cambios que se moderan levemente (el deterioro entre 2006 y 2023, y especialmente en 2017, son algo menores).
[5] Los ingresos tarifarios históricos muestran, nominalmente, un aumento del 30% entre 2001 y 2002 y una posterior reducción paulatina hasta acumular 33% en 2006 (vs 2002). Tal comportamiento –en un contexto donde nominalmente las tarifas se mantuvieron congeladas– podría obedecer a un fuerte aumento en la mora para el pago del servicio en la segunda mitad del año 2001 cuando se agudizaba la crisis macroeconómica previa a la salida de la Convertibilidad, que al normalizarse en 2002 representó un aumento transitorio de los ingresos tarifarios en ese año. En todo caso, la verificación y corrección de esta distorsión queda fuera el alcance de esta nota, y los datos tarifarios de 2001 y 2002 (obtenidos de los Estados Contables de AASA) se mantienen para el análisis desarrollado aquí.
[6] El lector podrá preguntarse cómo es posible que, si la tarifa media real en 2025 supera 15% la de 2001 y el costo unitario total proyectado en 2025 supera en 44% el de 2001, el resultado proyectado de AySA sea 10% de superávit. La respuesta está en que, según los estados contables de AASA, la empresa (omitiendo resultados financieros, antes de impuestos) tuvo 38% de superávit en 2001.