El 22 de enero de 2025 el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) llevó a cabo en su sede en Buenos Aires un Taller con funcionarios del gobierno argentino – “Reestructuración y privatización de empresas estatales: revisión de mejores prácticas y casos de análisis” – en el cual se expusieron y debatieron distintos aspectos de la privatización de empresas públicas en base a distintas experiencias internacionales. Una de las exposiciones realizadas estuvo a mi cargo. En esta nota, expongo una síntesis de la presentación que hice en esa oportunidad.

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Introducción

La pregunta clave o final de este Taller fue cómo privatizar empresas públicas. Al respecto, me limité a exponer algunos rasgos salientes de la experiencia argentina durante la década de 1990, donde se llevaron a cabo diversas y variadas privatizaciones.

No resulta necesario precisar cuál fue el alcance de dicho proceso aquí. Basta recordar al respecto que al cabo de sólo 5 años se vendieron o concesionaron los servicios de telefonía fija, de transporte y distribución de gas natural por redes y de electricidad, el abastecimiento de agua potable y desagües cloacales, los servicios de transporte de pasajeros y cargas de ferrocarriles, los puertos comerciales, los corredores viales, etc., además de múltiples empresas generadoras de electricidad, la principal empresa productora de hidrocarburos, la empresa de transporte aerocomercial de bandera del país, y muchas otras empresas públicas que actuaban en mercados competitivos (constructoras navales, siderúrgicas, hoteles, etc.) así como también, al cabo de un par de años más, la empresa nacional del correo y la mayoría de los aeropuertos comerciales del país. En algunos casos, estas privatizaciones y concesiones del gobierno nacional tuvieron cobertura geográfica parcial en el AMBA (el caso de los ferrocarriles de pasajeros, la distribución eléctrica y el servicio de provisión de agua potable y saneamiento), pero en el resto de los casos se trató de servicios provistos por empresas públicas (EEPP) a lo largo y ancho de todo el país. Las provincias, a su vez, frecuentemente –cerca de la mitad de ellas– también llevaron a cabo procesos de privatización de sus propias EEPP de distribución eléctrica y provisión de agua potable y saneamiento.

En todo caso, sí es oportuno tener presente que me referiré a una “privatización” como toda forma de transferencia de la actividad productiva de una empresa pública (EEPP) para ser gestionada por el sector privado (o un tercero que no sea el propio gobierno que realiza la privatización), tanto se trate de la transferencia de activos (venta) como de contratos que sustancialmente delegan a terceros tareas e imponen obligaciones sobre dicha gestión, incluyendo la realización de las inversiones necesarias (las denominadas “concesiones”). Simétricamente, cuando una política pública elimina sustancialmente esta delegación previa de atributos y obligaciones haré referencia a una reversión de la privatización, incluso aunque formalmente los activos de las empresas afectadas no hayan sido transferidos al Estado o sus contratos cancelados.

Mi intención no fue presentar una receta sobre cómo privatizar, sino plantear una perspectiva con mi lectura personal sobre distintas virtudes, defectos y contingencias que fueron determinantes de los resultados que produjo ese proceso de privatización y su (in)sostenibilidad o reversión (en lo sustancial) a partir del año 2002, que sirvan para la reflexión respecto de cómo –si es posible– hacerlo mejor a partir de aquí.

Consideraciones generales

Dentro del análisis económico hay “cierto consenso” sobre los rasgos generales de un “manual de privatizaciones”, derivado de la definición de roles del Estado y el sector privado según las características de cada institución, sus virtudes y limitaciones (relativas), etc. La asignación eficiente de los recursos económicos, en general, requiere del funcionamiento de mercados donde participan actores privados, y dichos mercados pueden presentar limitaciones o fallas que el Estado puede aliviar, siempre y cuando las fallas del propio Estado sean menores que las que viene a resolver. Es un “consenso discutido”, porque hay muchos detalles y perspectivas diversas, pero de todas formas es claramente mayoritario. La mayor limitación de este “manual general” o “básico”, como veremos al revisar la experiencia argentina, es que difícilmente pueda contener todas las previsiones necesarias para asegurar un buen resultado, máxime cuando el proceso de privatización ocurre en un país altamente inestable en su política macroeconómica que por lo tanto está sujeto a fuertes cambios de contexto económico y social, shocks que ponen a prueba de forma violenta la estructura contractual y regulatoria diseñada al momento de la privatización.

En breve, el manual (del “deber ser” –sobre la definición de roles para la interacción entre el Estado y el sector privado, incluida la privatización) incluye:

• Concentrar la acción directa del Estado en mercados con fuertes fallas (bienes públicos, externalidades, monopolio natural no desafiable, altos costos de transacción y asimetría informativa, inconsistencia temporal, etc.).
  • Definir la acción directa del Estado alternativamente por vía de la legislación general, la imposición diferencial de obligaciones sobre los actores participantes en ese mercado, la defensa de la competencia (para evitar la monopolización artificial), la regulación directa de precios y tarifas (y/o la cobertura y/o la calidad y/o las inversiones específicas) del oferente privado monopólico, o también la provisión pública directa (por medio de EEPP).

En lo que sigue me focalizaré en la intervención del Estado en los servicios públicos (SSPP) de infraestructura, en los cuales existe (algún segmento con condiciones de) un “monopolio natural no desafiable” (esto es, una actividad donde la provisión por parte de una única empresa permite abastecer la demanda a un costo menor que por parte de dos o más empresas que compiten entre sí, y donde además el ingreso al mercado exige inversiones irreversibles o “hundidas” que ya fueron realizadas por el incumbente, por lo cual éste no enfrenta una disciplina competitiva relevante de parte de potenciales entrantes competidores pese a la obtención de beneficios extraordinarios). Estas condiciones de monopolio natural no desafiable claramente son aplicables al caso de EEPP que el gobierno nacional actualmente contempla privatizar como Aguas y Saneamientos Argentinos –AySA–, ferrocarriles de carga –FFCC de carga– y Aerolíneas Argentinas –AA–, quienes participan en mercados donde hay infraestructura provista por monopolios naturales –ellas mismas u otros operadores según la integración vertical entre actividades competitivas y monopólicas que se diseñe en cada caso– que son regulados (operadores de las vías y estaciones ferroviarias, aeropuertos, etc.).

Privatización: transferencia y regulación posterior

La prestación privada de SSPP de infraestructura es parte del “manual”, sólo si las ganancias netas de eficiencia logradas por la separación entre regulador (Estado) y proveedor (privado) son positivas. Aunque en Argentina parece obvio que es así al notar las limitaciones de organización del sector público (burocracia / patronaje político, límites al diseño de incentivos en la gestión propia, intromisiones políticas –distintos “problemas de agencia”), la eficiencia de la gestión privada (p.ej., la minimización de costos, y que éstos sean bajos, para que las tarifas sean lo más bajas posibles, las inversiones sean las adecuadas, etc.) depende de una regulación eficiente, y ésta depende del Estado. Vale decir, partiendo de un status-quo con EEPP, hay dos tipos de acciones públicas que interactúan dentro del manual:

1. la transferencia o privatización de la EEPP; y
2. la regulación posterior del prestador privado (monopólico).

Buena parte del resultado de la privatización se define según se anticipe el futuro: qué reglas se aplican para la “competencia por el mercado” (compra de la EEPP, proceso licitatorio) y qué reglas regulatorias regirán posteriormente (además, naturalmente, de las perspectivas sobre la demanda, tecnología, etc.). La anticipación del futuro entonces se reduce a un problema de percepción sobre el futuro esperado y los riesgos de desvíos respecto de dicha expectativa por parte del sector privado y también de los actores políticos y votantes que estarán involucrados a lo largo del tiempo con esta reforma, demandando que quienes diseñen el proceso de privatización puedan crear suficiente confianza sobre las características “normales” del futuro (propias de un proceso competitivo dinámico donde puede haber coyunturas mejores y peores pero, en caso de realizar los esfuerzos adecuados, las empresas logran obtener en promedio una rentabilidad razonable) pese a la existencia de riesgo por distintos eventos exógenos y también endógenos (conductas).

Visto bajo la óptica de la “Teoría de los Juegos”, en el primer movimiento el gobierno (jugador 1) diseña el proceso licitatorio y establece las reglas regulatorias que serán aplicables posteriormente, luego –en el segundo movimiento– el sector privado (jugador 2) define su estrategia (cuál de las ofertas –con cuáles objetivos, conocimientos, capacidades, actitudes frente al riesgo, etc.– son presentadas, y cuál de ellas resulta la ganadora en el proceso licitatorio), y finalmente (durante décadas) ambas partes interactúan repetidamente en base a dichas reglas y frente a diversos shocks (de demanda, costos, contexto, etc.). Así, el movimiento inicial del gobierno debe anticipar, en términos esperados, cuál será la evolución posterior del juego según sus propias decisiones iniciales, eligiendo la estrategia (el diseño del proceso de privatización, incluyendo las reglas de regulación posterior) para que la selección resulte atractiva y promueva la mayor competencia entre los mejores candidatos privados potenciales, comprendiendo que ello es función de la anticipación que éstos hagan sobre cuáles serán los atributos que les permitirán obtener resultados razonables, competitivos, a lo largo del tiempo.

En definitiva, el diseño del proceso de privatización debe ser diseñado en base a un sólido análisis económico –con su contraparte jurídica, naturalmente– para inducir decisiones que sean en conjunto eficientes (intercambios justos, sin trampas, especulaciones ni resentimientos) en los distintos contextos que podrían presentarse a lo largo de décadas por delante. Desde el inicio, “el futuro” debe estar diseñado con el mayor cuidado, para que las reglas que guiarán la regulación posterior –no sólo la selección de la mejor oferta– sean claras, creíbles y eficientes.

Sobre el diseño de la regulación sectorial

El tratamiento de esta cuestión excede largamente el alcance de esta nota. Simplemente corresponde tener presente que la experiencia argentina en la década de los ‘90s y en 2003-2015 (al cual naturalmente puede agregarse también el período 2020-23, con características similares en muchos sentidos) mostraron fuertes contrastes[1]: el paradigma de los ‘90s se ajustaba mejor a una “buena práctica” en múltiples dimensiones, y dio lugar a importantes progresos en la disponibilidad, calidad e incluso costos reales (pagados con tarifas o subsidios fiscales), pero su aplicación también mostró varios “desvíos” no corregidos, “contaminantes”, que –ante un fuerte shock macroeconómico con consecuencias políticas, económicas y sociales imprevisibles como el del período 2001-2002– permitieron la reversión del paradigma entre 2003 y 2023.

Definiciones relevantes que determinarán el futuro de una privatización

Pero “el futuro”, naturalmente, es incierto. En particular, el contexto podría ser determinante, y las variables de control (respecto del correcto diseño del proceso de privatización –transferencia de la gestión y regulación posterior al operador privado) deben ser entendidas sólo como condiciones necesarias pero no suficientes respecto del éxito de dicho proceso: si el diseño es malo, el fracaso es altamente probable, pero si el diseño es bueno, ello no representa una garantía de éxito (sostenible en el tiempo) porque podrían darse circunstancias no anticipadas e insolubles (más allá de cuán correcto haya sido el diseño inicial).

El listado de ítems relevantes a tener en cuenta es extenso, de modo que presento una lista inicial, dejando de lado que dentro de cada ítem hay varios sub-ítems también muy relevantes, cada uno de los cuales podría constituirse (si estuviera mal contemplado, debido a cualquier tipo de inconsistencia u omisión) en “el talón de Aquiles” de una reforma que de otro modo pudo haber sido exitosa:

Por ejemplo, entonces, en el diseño del proceso es necesario plantearse y responder preguntas como éstas:

• ¿Privatizar vendiendo la EEPP, o entregar su gestión con un contrato de concesión? ¿O algún tipo de contrato o PPP alternativo, con menor delegación de facultades?
  • ¿Imponer obligaciones de inversión, de calidad, cobertura y/o precios?
  • ¿Cómo organizar la licitación por la EEPP? ¿En qué dimensión se debe competir?
  • ¿Cuándo deben corregirse las falencias centrales de las EEPP privatizadas, antes o después de su transferencia? ¿Hasta dónde? ¿Incluye resolver exceso de personal, niveles y estructuras tarifarias artificiales / distorsionadas / insostenibles, impuestos, encuadres laborales, procesos de abastecimiento?
  • ¿Cuál debe ser el marco regulatorio aplicable?  Licencias / Contratos que busquen replicar los incentivos de empresas que actúan en contextos competitivos dinámicos (regulación tarifaria de tipo price cap con revisión periódica / quinquenal, y passthrough automático de costos definidos en mercados competitivos)[2].
  • ¿Regulación por contrato –más rígida– para reducir discrecionalidad del regulador?
  • ¿Las características del organismo regulador? Conformación, designación del directorio, estabilidad, atribuciones, proceso decisorio (audiencias, consultas públicas, atención de usuarios, etc.), vínculo con Secretarías Sectoriales y gobierno de turno – que determinan su perfil técnico, independencia, equilibrio y en general su “autonomía”.
  • ¿Cómo interpretarán el proceso los votantes en el futuro? ¿Cómo será la macro? ¿Qué puede cambiar en la demanda o la tecnología? ¿Qué puede fallar? Etc.

En tal sentido, buena parte de la solución apropiada sobre los distintos trade-offs que se plantean en las diversas respuestas a estas preguntas depende de que estas preguntas sean formuladas y tenidas en cuenta, esto es, que no sean omitidas. La mayor probabilidad de cometer una omisión o un error serio en el diseño del proceso de privatización resulta por no haber formulado a tiempo una o varias de estas preguntas.

Los resultados del proceso de privatización argentino en los ‘90s

Mi aprendizaje de los resultados del proceso de privatización de EEPP en los ‘90s, sintéticamente, es que –más allá de diversas imperfecciones– hubo resultados muy positivos:

• en materia de diseño, las privatizaciones en electricidad y gas natural fueron las mejores, mientras que en el resto de los casos existieron mayor cantidad de imperfecciones o descuidos, sin que jamás naturalmente pueda alcanzarse la perfección;
  • los resultados positivos alcanzados durante los ‘90s incluyen mejoras en cobertura e inversiones en SSPP de infraestructura, mayor recaudación de impuestos, menores tarifas y precios (sí, también, correctamente medidos…), bastante generalizadas pese a los distintos errores cometidos;
  • pero igualmente los errores fueron importantes, ya que por acción u omisión, los resultados percibidos por los votantes fueron crecientemente negativos a lo largo de la década del ‘90, y tal debilitamiento del apoyo político al proceso de reforma fue favorable a la contra-reforma iniciada al momento de caer la Convertibilidad en enero de 2002.

En definitiva, una vez que los aciertos son relativamente obvios (como lo fueron en las reformas del sector energético), es posible aprender más de los errores, y éstos fueron importantes dado que los buenos resultados no fueron sostenibles a partir del año 2002 y la contra-reforma iniciada en 2003, que –pese al intento por revertirla del gobierno de Cambiemos entre 2016 y 2019– perduró hasta 2023 y “aún está en terapia intensiva”, esto es, en una etapa de normalización que permita resolver los problemas más acuciantes de las EEPP y la regulación sectorial, para preparar las nuevas reglas y delegaciones (sustanciales) de un proceso de privatización saneado en lo sustancial (esto es, con una correcta delegación de atributos y responsabilidades a las empresas prestadoras de distintos servicios públicos) y eventualmente completado en los diversos detalles jurídicos y formales complementarios de lo tratado aquí.

Ejemplos de errores importantes

En distintos estudios realizados durante la década de los ‘90s y en los años inmediatos posteriores a la crisis del año 2002 (luego de ser abandonada la Ley de Convertibilidad), he descripto y examinado lo que considero han sido diversas falencias u errores en el diseño del proceso de privatizaciones. Este listado naturalmente no es exhaustivo, ni pretende ocultar los múltiples aciertos también observados y señalados en distintos documentos. Buena parte del análisis que sigue fue incluido en FIEL (1999)[3], pero igualmente se incluyen referencias más breves y directas, que abarcan además resultados posteriores.

• Persecución de objetivos múltiples: En la privatización de ENTEL de 1990, con el fin de obtener suficientes ingresos fiscales, las tarifas reguladas y el período de exclusividad fueron establecidos en niveles más altos que los que hubiera requerido una previsión razonable tendiente a atraer operadores interesados aunque realizando ofertas económicas más bajas (lo cual equivale a cargar un sobrecosto al servicio, que recaerá sobre los usuarios, para repagar los beneficios proyectados por los oferentes que indujeron la realización de mayores ofertas económicas). Ello implicó entonces sacrificar el logro de ganancias de eficiencia (asignativa, en términos de tarifas en promedio menores) para obtener mayores recursos fiscales o acelerar la transferencia como señal política del nuevo paradigma pese a que las condiciones macroeconómicas imperantes en ese momento que penalizaban sustancialmente el valor de la empresa a transferir. (Esto más allá del error injustificado cometido por el gobierno al decidir aceptar ofertas de pago en títulos de la deuda argentina a valor nominal –en vez de dólares u otra moneda fuerte–, lo cual permitió a los primeros compradores de dichos títulos –con un precio en el mercado secundario mucho menor al valor nominal en el inestable contexto doméstico posterior a las dos hiperinflaciones de 1989 y 1990– una fuerte ventaja competitiva frente a quienes no pudieron adquirir dichos títulos posteriormente sino a un precio sustancialmente mayor, lo cual finalmente redujo la intensidad de la “competencia por el mercado” con el retiro de la licitación de uno de los principales actores internacionales interesados[4]).
  • Diseño de la competencia por el mercado y renegociaciones: en el caso del FF.CC. de carga se trató de licitaciones donde la selección de la oferta ganadora estuvo basada en la consideración de una fórmula polinómica (menores tarifas, mayor canon, mayores niveles de inversión, mayor cantidad de empleados de Ferrocarriles Argentinos que serían incorporados) cuyo cumplimiento luego –al cabo de un par de años– se demostraría de exigencia irrazonable y/o de imposible cumplimiento, provocando una renegociación; mientras que en la concesión de las terminales del Puerto de Buenos Aires la selección de la oferta ganadora se pautó según una variable asimilable al pago periódico que debían hacer al Estado los concesionarios (la denominada “tasa asegurada a las cargas”, seleccionando a quién ofreciera el mayor valor de dicho “canon”), al mismo tiempo que dicho valor posteriormente sería redefinido para permitir sustentar el funcionamiento del administrador del puerto –lo cual llevó a una reducción del canon del 25% al cabo de sólo 5 meses del inicio de los contratos de concesión[5].
  • Transferencias con objetivos de corto plazo: en el contexto de un servicio de transporte ferroviario de pasajeros fuertemente deteriorado en todo el país, el servicio urbano de FF.CC. prestado en el AMBA fue concesionado entre 1993 y 1995 persiguiendo objetivos de muy corto plazo (cobro del boleto, acondicionamiento de los vagones, regularización de las frecuencias, etc.), sin pretender mejoras más sustanciales en cuanto a la electrificación, instalación de aire acondicionado, renovación de las unidades, etc., y en función de ello se definió un período muy breve de los contratos de concesión (10 años, excepto en la concesión que incluía al Subte, por 20 años), a partir de los cuales se podrían ampliar dichos plazos, realizar nuevas convocatorias para los nuevos contratos, etc.; el problema de esta estrategia fue que, al haber transcurrido la mitad del período inicial, los objetivos de corto plazo ya se habían alcanzado, y el avance hacia inversiones más significativas para alcanzar los objetivos estructurales más ambiciosos de mejora de calidad requería contar con un plazo más extenso, lo cual condujo a una renegociación bilateral que fue entendida por la opinión pública como un vehículo poco transparente y potencialmente capturado en contra de la mejor representación de la ciudadanía en su conjunto. Al llevarse a cabo finalmente esa renegociación, la crisis macroeconómica de 2001-2002 estaba en plena gestación, por lo cual nunca se vieron los resultados de unos nuevos términos contractuales que no llegaron a implementarse prácticamente[6].
  • Estructura tarifaria insostenible, no corregida antes de la venta: este error cometido en la privatización de ENTEL en el año 1990 –que contrastó con la reforma de la estructura tarifaria del servicio de gas natural por redes y del servicio eléctrico en el AMBA previo a sus privatizaciones en 1992– condujo al posterior rebalanceo tarifario de 1997, que representó en los hechos una renegociación en la cual las empresas licenciatarias del servicio básico, Telefónica y Telecom, resultaron beneficiadas. Ello dio lugar a una fuerte ola de críticas e insatisfacción en la opinión pública que pocos años después –en 2003– tuvo incluso como consecuencia la remoción de tres jueces de la CSJN que aprobaron  dicho rebalanceo, aunque técnicamente dicho rebalanceo tenía sólidos fundamentos técnicos en pos de permitir avanzar de forma efectiva, a partir del año 2000 cuando eventualmente se vencería la exclusividad inicial a ser extendida en 1997, hacia una apertura amplia y sostenible de la competencia en los servicios de larga distancia, valor agregado, etc.[7]
  • Sujetar la corrección de severos problemas de las EEPP a la propia privatización: se trata de un error reiterado en la experiencia argentina durante los 1990s, donde se confió en que la privatización era una instancia propicia para corregir situaciones históricamente distorsionadas en materia de tarifas, subsidios, empleo, inversiones y/o calidad del servicio. Ello dificultó la separación de, por un lado, los resultados o efectos de la insostenibilidad de las EEPP, y por otro lado las ganancias de productividad y eficiencia que la privatización permite obtener respecto de una prestación pública sostenible aunque (inevitablemente en las condiciones de gobernanza habituales en la Argentina) relativamente ineficiente.
  • Insuficiente construcción de autonomía regulatoria: Aquí la experiencia muestra diferencias muy importantes en el diseño de distintos organismos reguladores sectoriales creados en la década de 1990. Los casos más marcados de ausencia de voluntad de construcción institucional y creación de un ámbito profesional, técnico y autónomo se dieron en el ETOSS, la CNRT y la CNC, pero en menor medida también había espacio para las mejoras en el ENRE y el ENARGAS –que, desde todo punto de vista, fueron muy superiores al resto[8].
  • Inexistencia de una guía contractual y regulatoria suficiente para la adaptación ante la inestabilidad macroeconómica: Bajo la Ley de Convertibilidad (vigente entre abril 1991 y diciembre 2001), que establecía una caja de conversión fijando el tipo de cambio 1-a-1 entre el peso y el dólar estadounidense, la consideración de una alteración del tipo de cambio era un tema “tabú”, sobre el cual resultaba muy difícil debatir públicamente. En el diseño de los ajustes tarifarios aplicables en los SSPP de infraestructura privatizados, la prohibición de indexación por inflación que establecía la Ley de Convertibilidad (práctica contractual habitual en la economía argentina altamente inflacionaria de los ‘80s) dio lugar a la dolarización de las tarifas, típicamente aplicando actualizaciones según la inflación de EE.UU. En ese contexto, la consideración de shocks que implicaran la ruptura de ese marco legal resultaba prácticamente inconcebible, en particular por parte de los miembros del Poder Ejecutivo a cargo de diseñar el proceso de privatizaciones. Naturalmente, la mera dolarización de las tarifas y su ajuste real por la inflación de EE.UU. resultaron absolutamente insuficientes como guía para interpretar qué decisiones regulatorias debían adoptarse frente a una devaluación del peso, cuya cotización frente al dólar estadounidense pasó de 1 (en dic-2001) a superar 3 (con un pico cercano a 4) desde los primeros meses del año 2002. En algunos marcos regulatorios había espacio para realizar algún tipo de interpretación más razonable (en los marcos regulatorios de gas natural y electricidad, por ejemplo, al considerar revisiones tarifarias potenciales en contextos imprevisibles), pero también había un espacio mayor para no hacerlo por falta de voluntad o de comprensión sobre cómo hacerlo. El congelamiento nominal de las tarifas en 2002-2004, y su posterior adecuación muy parcial frente a la inflación posterior entre 2004 y 2015, resultaron en un verdadero sinsentido y reversión de hecho del proceso de privatizaciones de los ‘90s.

Una guía apropiada, frente a cambios sustanciales en el contexto económico subyacente a la prestación de los SSPP de infraestructura, y luego de una medida legislativa de alcance general (eventualmente con algún requisito de mayorías parlamentarias agravadas) que así lo dispusiera, habría sido la existencia de una instancia de emergencia en la cual los reguladores sectoriales hubieran quedado habilitados a introducir adecuaciones en la determinación de las tarifas y otras dimensiones sujetas a regulación orientadas a replicar un proceso competitivo dinámico (en los términos explicados brevemente más arriba). Tal guía habría naturalmente requerido de la flexibilidad para la interpretación de las características del cambio de contexto y cuál hubiera sido el funcionamiento del mercado competitivo en ese caso, por parte de los reguladores; habría reemplazado lo que de hecho fue un “contrato incompleto” dado que el contrato no pudo adecuarse a una contingencia de enorme impacto no anticipada (una suerte de “fuerza mayor”, sin incluir interpretaciones jurídicas de este término). En tal sentido, la inexistencia de dicha guía básica general y la falta de flexibilidad (por insuficiente autonomía de los entes reguladores) fueron limitaciones complementarias (de modo tal que cada una de ellas podía en cierta medida estar auto-justificada por la otra).[9]

• Dificultades crecientes por el deterioro de la distribución del ingreso y el salto en el nivel de pobreza: Los cambios sociales verificados en Argentina desde fines de los ‘90s sugerían la necesidad de introducir “tarifas sociales”, las cuales representan un trato discriminatorio entre distintos usuarios (alterando las cargas atribuibles para financiar costos comunes a los distintos servicios, muy importantes dentro de los SSPP de infraestructura) que no es igualmente justificable al considerar una sociedad relativamente igualitaria, al menos sin problemas distributivos o de pobreza muy pronunciados. En todo caso, ello se hizo evidente en 2002, pero la respuesta regulatoria inmediata no fue introducir tal discriminación sino, directamente, aplicar una “tarifa social universal” a través del congelamiento de las tarifas en un contexto de fuerte devaluación e inflación (tanto en 2002 como en los años posteriores). Las tarifas sociales focalizadas comenzaron a aplicarse varios años después, en todo caso, y hasta ahora incluso su diseño no ha sido apropiado (tema que igualmente excede el alcance de este documento). En todo caso, retrospectivamente al menos, la existencia de tratos diferenciales a usuarios en situaciones extremas debe ser incorporada dentro del menú de herramientas que debe aplicar un regulador (interactuando con otras agencias públicas sin dudas, pero con el mandato claro de priorizar la focalización y minimizar las distorsiones que dicho trato diferencial provoca en las decisiones de consumo e inversión que afectan al SSPP regulado), lo cual, nuevamente, requiere contar con reguladores de alta capacidad técnica y autonomía, todo lo contrario a la situación de los entes reguladores argentinos durante el período 2002-2015, luego de haber sido intervenidos por el Poder Ejecutivo y perdido su ya, en general (excepto el ENRE y ENARAS, donde la misma era hasta entonces respetable), limitada autonomía[10].

Tres guías salientes frente a un nuevo proceso de privatizaciones

De lo anterior, emergen tres grandes guías salientes hacia el futuro, pensando en un nuevo proceso de privatizaciones que incluya la venta de EEPP que prestan servicios públicos de infraestructura o actúan en mercados donde hay prestadores de dichos servicios de infraestructura sujetos a regulación. Estas son:

• Evitar objetivos múltiples (eficiencia sectorial, ahorro fiscal, señal política): hay trade-offs, y los costos perduran post-privatización (pero los beneficios se olvidan; ej., ahorro fiscal / deuda y nivel tarifario en venta de ENTEL).
  • Separar los costos de solucionar distorsiones de las EEPP (que sea visible la restricción presupuestaria) y los efectos de la privatización (mayor eficiencia vs. una EEPP sostenible pero menos eficiente), aunque la normalización de la gestión de las EEPP antes de la privatización igualmente tiene sus límites (en especial, sin financiamiento para la inversión pública, como es la situación actual en la Argentina).
  • Lograr consistencia interna en el diseño sectorial (evitar renegociaciones) y externa con el contexto macroeconómico (anticipando la posibilidad de ciclos donde haya inestabilidad cambiaria y macroeconómica, con problemas distributivos y de pobreza que recaen sobre buena parte de los usuarios de los SSPP de infraestructura que pueden agravarse, los cuales no deben ser omitidos dentro del “manual de privatizaciones apropiado en un país de alta inestabilidad potencial”, donde desde ya la rigidez cambiaria no debe conducir a vacíos contractuales).

Sin dudas, son tres guías de muy difícil cumplimiento, cuya caracterización en cada caso requieren muy alta calidad técnica y sectorial, por cuanto todo lo anterior requiere cierta flexibilidad regulatoria y al mismo tiempo es necesario brindar confianza en que ella será utilizada correctamente. Si no es posible hacer esto mínimamente bien (en términos esperados, que la probabilidad de un fracaso o reversión eventual sea suficientemente baja), tal vez la privatización no sea una solución alcanzable, no deba incluirse dentro del menú de herramientas en pos de mejorar la calidad de vida.

Conclusiones

A partir de la presentación anterior, mis conclusiones salientes sobre el proceso de privatización de los servicios públicos durante la década de 1990 son las siguientes:

• Los peores diseños de privatización implementados durante los ‘90s en Argentina contaminaron a los mejores (en energía).
  • Algunos errores fueron más obvios que otros, pero el proceso de privatización en su conjunto (en términos efectivos, no formales) sufrió una contra-reforma post-2001. Dediqué cierto esfuerzo a fines de los ‘90s para distinguir mitos de realidades, y señalar problemas de percepción que abonaban a la contra-reforma, resaltando resultados positivos cuando en la opinión pública había triunfado la propaganda estatista, pero en 2002 ya era tarde.
  • No hay dudas de que siempre existen múltiples restricciones políticas (“esta privatización debe estar lista en seis meses”, no importa nada más) que fuerzan decisiones sub-óptimas, riesgosas. Algunos errores serán inevitables, pero, por lo menos –si las restricciones políticas lo permiten–, los nuevos errores tienen que ser diferentes a los del pasado.
  • En el contexto argentino actual, el saneamiento durante 2024 de las EEPP (aunque haya sido parcial) contiene un importante avance respecto de la experiencia en los ‘90s.
  • Aunque privatizar EEPP en actividades competitivas y reguladas sea una política pública muy razonable en general, la calidad institucional y el diseño de la regulación (instrumentos, objetivos, actores, procesos) son clave en los SSPP de infraestructura.
  • No hay escapatoria a tener un Estado eficiente: privatizar las EEPP no elimina esa responsabilidad, la transforma, en especial tratándose de EEPP en SSPP de infraestructura.
  • La eficiencia en la institucionalidad regulatoria se manifiesta, centralmente, en la reducción del costo del capital: siendo las inversiones en SSPP de infraestructura de gran magnitud, además hundidas o irreversibles, el riesgo regulatorio debe ser minimizado; para ello, la independencia / autonomía del regulador, lograda por distintas vías de su diseño, es clave (aunque no será suficiente); porque habrá decisiones regulatorias necesarias para mejorar la asignación de recursos (fijar tarifas que en cada momento, en cada lugar, señalen los costos marginales) y para distribuir las cargas (tarifas sociales), que deben ser razonables, lógicas, eficientes y esperables; para evitar un alto costo del servicio por alto costo del capital, lo cual impactaría sobre las tarifas y/o la calidad, arriesgando el sustento político y social que toda política pública debe mantener a lo largo del tiempo.

De cara al futuro próximo, estas reflexiones sobre el pasado podrían ser útiles para pensar un proceso de privatizaciones por parte del actual gobierno nacional, ya sea en la segunda mitad del año 2025 o más adelante. En tal sentido, el siguiente listado incluye algunas preguntas que deben necesariamente ser respondidas, en la búsqueda de la mejor estrategia posible, antes de decidir el curso de acción.

• ¿Cómo privatizar AySA, FF.CC. de cargas y Aerolíneas Argentinas?
  • ¿Qué problemas de gestión existían en las EEPP en dic-23, y cuáles y cómo se corrigieron?
  • ¿Qué problemas subsisten (subsidios fiscales, exceso de empleo, captura del sindicalismo / proveedores)?
  • ¿Qué instituciones regulan estas EE.PP? ¿Cuál es el componente monopólico natural que tienen, si acaso lo tienen? ¿Deberán ser reguladas (de forma directa) en el futuro?
  • ¿Cómo deberá ser esa regulación? (cuál será el balance entre eficiencia productiva y asignativa, la combinación de flexibilidad y rigidez, etc.) ¿Qué características –diseño, atribuciones, etc.– deben tener las instituciones regulatorias? ¿Hasta dónde pueden replicarse las mejores prácticas internacionales? ¿Se requiere un proceso pausado, tiempo de maduración?
  • ¿Es posible completar el saneamiento básico de las EEPP antes de la privatización? ¿Cuáles son las reformas de estas EEPP que hoy son inviables y requieren la privatización?
  • ¿Cuál es la forma más clara de transmitir, creíblemente, el nuevo modelo que guiará la regulación y desempeño de estas empresas post-privatización, tendiente a replicar el funcionamiento de un proceso competitivo dinámico?

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Santiago Urbiztondo

[1] Ver Urbiztondo, S.: “La regulación de los servicios públicos en Argentina, 2003-2015: Lógica y balance de tres períodos presidenciales bajo un mismo signo político”, Documento de Trabajo Nº 124, FIEL, febrero 2016.

[2] Hay muchos detalles relevantes aquí. Sólo quiero resaltar –porque no está expuesto de esta forma en la literatura regulatoria convencional– que la búsqueda de replicar el proceso competitivo dinámico al diseñar la regulación de un monopolio natural no desafiable es la respuesta natural al motivo por que cual se justifica en primera instancia la existencia de tal regulación directa de precios y/u otras variables, esto es, porque en presencia de un monopolio natural no desafiable el proceso competitivo no es suficientemente dinámico, ya que un monopolista de este tipo –aunque minimice sus costos de producción, algo incluso dudoso en ausencia de competencia potencial– no debe transferir las ganancias de productividad ni las rentas extraordinarias que pudiera obtener a los consumidores o usuarios finales, lo cual sí debería hacer en presencia de los competidores potenciales o efectivos que son parte de un proceso competitivo dinámico.

En tal sentido, dicho proceso competitivo dinámico tiene como características salientes que las empresas compiten para monopolizar el mercado a través de un producto o servicio de mejor calidad producido con una tecnología que permita desplazar a sus competidores, lo cual eventualmente logran en el corto plazo, pero ello es lo que da lugar a que los competidores desplazados renueven sus esfuerzos para replicar e incluso desplazar a quien se hubiera constituido en el monopolista por medio de una oferta más atractiva, de modo tal que es ese proceso el que permite que los menores costos y la mayor calidad del servicio sean transferidos como ganancias de productividad a los consumidores finales, de forma permanente aunque no inmediata (esto es, en cada momento o “fotografía” puede haber un monopolio que obtiene rentas extraordinarias, pero éstas no pueden ser permanentes en el tiempo o “la película” –ya sea que ese monopolio cambie o no su identidad). Así, por ejemplo, un mecanismo regulatorio del tipo price cap –precios fijados con una evolución independiente de los costos efectivos de la empresa regulada, por ejemplo indexados por inflación menos X%– con revisiones periódicas (cada 4 / 5 años) que procuran restablecer el nivel tarifario en el período siguiente de modo tal que la empresa regulada pueda entonces obtener solamente una rentabilidad esperada razonable provisto que tome decisiones eficientes, puede replicar relativamente bien (dependiendo de los detalles de su implementación) un proceso competitivo dinámico en el cual en el corto plazo cada empresa compite contra un contexto dado (y puede obtener beneficios o pérdidas extraordinarias según sus decisiones), pero en el mediano y largo plazos la difusión de la mejor tecnología vía el ingreso de nuevos competidores conduce a que tales mejores de productividad se transfieran a los consumidores finales, impidiendo rentabilidades extraordinarias de forma permanente. Se logra así el mejor balance posible (aunque no el óptimo teórico, en ausencia de limitaciones informativas) de eficiencia productiva (minimización de costos) y eficiencia asignativa (transferencia de las ganancias del intercambio a los consumidores finales).

[3] FIEL: La Regulación de la Competencia y de los Servicios Públicos: Teoría y Experiencia Argentina Reciente, 1999.

[4] Ver Urbiztondo, S.: “Towards a Positive Theory of the Objectives of Privatizations”, Anales de la XXVII Reunión Anual de la Asociación Argentina de Economía Política, 1992.

[5] Ver Urbiztondo, S.: “Las concesiones fallidas: ¿quién tiene la culpa?”, Indicadores de Coyuntura No. 417, FIEL, octubre 2001. También FIEL (1999), capítulos 6 y 10.

[6] Ver Urbiztondo, S.: “Las concesiones fallidas: ¿quién tiene la culpa?”, Indicadores de Coyuntura No. 417, FIEL, octubre 2001. También FIEL (1999), capítulo 7.

[7] Ver Urbiztondo, S.: “Las telecomunicaciones en la Argentina: Aspectos salientes de la experiencia reciente y perspectivas futuras”, Informe de Coyuntura, CEB, Año 9, No. 82, Septiembre/Octubre, 1999.

[8] Ver Artana, D., F. Navajas y S. Urbiztondo: “La Autonomía de los Nuevos Entes Reguladores Argentinos”, Desarrollo Económico, Vol.38, Número Especial, 1998.

[9] Ver Urbiztondo, S.: “Renegotiation with Public Utilities in Argentina: analysis and proposal”, Anales de la Asociación Argentina de Economía Política, Mendoza, 2003, y Urbiztondo, S.: “La regulación de los servicios públicos en Argentina, 2003-2015: Lógica y balance de tres períodos presidenciales bajo un mismo signo político”, Documento de Trabajo Nº 124, FIEL, febrero 2016.

[10] Ver Urbiztondo, S.: “Tarifa Social y Buenos Modales Regulatorios: El límite a los subsidios cruzados”, capítulo 5 en Navajas, Fernando (editor): Tarifa Social en los Sectores de Infraestructura en la Argentina, Ed. Temas, 2008; y Navajas, F., S. Urbiztondo y J.P. Brichetti: “Lineamientos para una reforma regulatoria en energía a partir de diciembre 2023: gas natural y electricidad”, Documento de Trabajo No. 131, FIEL, diciembre 2023.